Por: Suma Chakrabarti y Chris Humphrey
LONDRES – El Banco Mundial está en el momento cúspide de su gran transformación. Liderados por Estados Unidos, los gobiernos del G20 lo han presionado para aumentar el apoyo que brinda a la lucha contra el cambio climático. Siguiendo las recomendaciones de un panel independiente creado por el G20 sobre cómo actualizar las políticas financieras del Banco para responder con mayor rapidez a las crisis globales, los accionistas le han dado hasta Navidad para que esta institución elabore una hoja de ruta con el propósito de llevar a cabo su reforma operativa.
El Banco Mundial necesita urgentemente una reorganización. Debe aprovechar su considerable poderío financiero de forma más eficiente para movilizar a los inversores privados y redirigir sus propios recursos hacia el logro del desarrollo sostenible y otras prioridades mundiales. Pero las reformas sólo serán eficaces si los accionistas del Banco abordan las razones por las cuales los países de ingresos bajos y medios se encuentran reacios con respecto a trabajar con esta institución.
Una de las razones, que es emblemática de la forma cómo los problemas de gobernanza del Banco obstaculizan su capacidad para responder a las necesidades de los países prestatarios, es la lentitud del proceso de aprobación y desembolso de los préstamos. Los datos disponibles más recientes indican que, en promedio, el Banco Mundial tarda más de dos años en tramitar un préstamo, desde su concepción hasta el primer desembolso de fondos. El periodo de espera puede ser considerablemente más largo en el caso de proyectos de infraestructura complejos.
El anémico ritmo de ejecución es principalmente el resultado de la presión que ejercen los accionistas gubernamentales no prestatarios (los cuales a su vez están por sus poderes legislativos y organizaciones de la sociedad civil) para aplicar normas y procedimientos rígidos y de talla única a todas las operaciones del Banco Mundial. En el caso de los países receptores, sobre todo en el mundo en desarrollo, esto se traduce en retrasos que llevan a la frustración.
No cabe duda de que el Banco debe mantener estándares muy altos. Un escrutinio minucioso hace que los proyectos sean más eficaces, sostenibles y eficientes. Pero la onerosa burocracia del Banco va más allá del control de calidad. La solicitud de un préstamo generalmente implica múltiples misiones en el país, cada una de las cuales requiere varios días de esfuerzo por parte de equipos de funcionarios gubernamentales que de por sí ya se encuentran sobrecargados de trabajo. Las complejas y prolongadas revisiones de las salvaguardias ambientales y sociales son a veces más estrictas que las adoptadas por los accionistas ricos del Banco en sus propios países. La aprobación de un proyecto requiere de un proceso de preparación, de un período largo de debate y de la aprobación por parte de varios departamentos del Banco, incluido entre ellos el directorio. Y durante la ejecución de los proyectos, los países deben dedicar tiempo valioso para presentar ante la burocracia del Banco Mundial informes frecuentes sobre el progreso del proyecto, informes que son de poca utilidad para los propios países.
Entonces, ¿debe causar asombro que un país en desarrollo que necesita financiación prefiera firmar un contrato con, digamos, el Banco de Exportación e Importación de China? Con dicha financiación, el proyecto podría ponerse en marcha de inmediato, y el país receptor podría evitar relacionarse con funcionarios del Banco Mundial que a veces son demasiado exigentes. Puede que el préstamo cueste un poco más, pero los funcionarios electos en los países en desarrollo están bajo una enorme presión con respecto al logro de resultados a favor de sus poblaciones, y además, la rapidez es muy importante.
Los funcionarios del Banco Mundial son muy conscientes de estos problemas y han tratado de impulsar el cambio. Ya en el año 2000, el Banco estableció un grupo de trabajo especial para atender las quejas de los prestatarios, sobre todo con respecto a quejas en materia de salvaguardias y normas fiduciarias. Pero, si bien el Banco ha tomado medidas experimentales para simplificar su proceso a lo largo de las últimas dos décadas, mismas que incluyen nuevos instrumentos de préstamo simplificados basados en resultados y la aprobación del directorio de algunos proyectos en función del riesgo, los resultados han sido escasos. El Banco apenas mejoró su cronograma de desembolsos entre el año 2013 y el año 2017, que fue cuando dejó de informar por completo sobre estos dato, lo que es una señal reveladora de sus prioridades institucionales.
El principal obstáculo para una reforma más profunda es la gobernanza disfuncional del Banco Mundial. Un pequeño grupo de países no prestatarios, liderados por Estados Unidos, domina la toma de decisiones. Y estos gobiernos han llegado a ver al Banco como un problema, en lugar de verlo como el vehículo extraordinariamente poderoso para el desarrollo sostenible que puede llegar a ser. A la primera señal de cualquier reforma que pueda percibirse como un debilitamiento de los estándares, los representantes del Congreso de Estados Unidos y otros legisladores del G7, alentados por grupos de la sociedad civil, ejercen presión para diluir o bloquear tal reforma.
Esto es precisamente lo que sucedió cuando el Banco Mundial intentó reformar sus políticas de salvaguardia. Las propuestas iniciales a favor de una modesta simplificación de las salvaguardias provocaron una gran protesta por parte de grupos de la sociedad civil. Después de cuatro años de interminables consultas y revisiones, finalmente se aprobó una nueva política en el año 2016, y eso ocurrió más por agotamiento que por consenso. Sin embargo, el nuevo marco no agradó a nadie y no se implementará por completo hasta el año 2025, casi 15 años después de que comenzaran los debates sobre el mismo: este es un buen estudio de caso sobre lo que es la esclerosis institucional.
Los principales accionistas del Banco Mundial deben tomar en serio la revisión de la forma en la que la institución se relaciona con los países clientes. Si los países desarrollados utilizan su poder de voto para dar prioridad a preocupaciones político-económicas nacionales por encima de la eficacia del Banco en los países en desarrollo, todos saldremos perdiendo.
Algunos cambios fundamentales podrían ser de ayuda. Para empezar, una adopción más generalizada de un enfoque basado en el riesgo para la revisión de proyectos aceleraría considerablemente las operaciones del Banco Mundial. La aplicación de revisiones únicas de salvaguardias para múltiples proyectos en el mismo país o sector, y un mayor uso de los sólidos marcos nacionales con los que cuentan algunos países prestatarios, podrían ser acciones que ayuden a simplificar las cosas. La transferencia de la autoridad de aprobación de préstamos al presidente del Banco o incluso a los vicepresidentes regionales, junto con un marco claro para la rendición de cuentas, podría agilizar aún más el proceso de aprobación de préstamos.
Antes de aplicar estas reformas de manera generalizada, se las podría poner a prueba en países de ingresos medios, donde es probable que los marcos jurídicos y los estándares sean más aceptables. Se debe dar voces de aliento al personal que trabaja en el Banco Mundial (muchos de ellos se encuentran entre los expertos en desarrollo con mayor experiencia del planeta) para que innoven y asuman riesgos calculados. El desarrollo es intrínsecamente complicado y los problemas son inevitables. Los vanos esfuerzos por evitar problemas han hecho que el Banco Mundial se torne en una institución demasiado burocrática, dolorosamente lenta y cuya eficacia es menor.
Hasta el momento en el que los gobiernos accionistas enfrenten esta realidad, el Banco permanecerá atrapado en la cámara de resonancia de Washington, y estará cada vez más fuera de contacto con las economías emergentes y en desarrollo, a pesar de que este Banco fue diseñado para ayudar precisamente a dichas economías.
Suma Chakrabarti, ex presidente del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, es presidente del consejo de administración del Overseas Development Institute (ODI). Chris Humphrey es especialista en finanzas para el desarrollo en ODI y en ETH Zurich Center for Development and Cooperation.
