Honduras: Cuando la corrupción se viste de emergencia y legalidad

Texto: Ariel Torres

Ilustración: Guillermo Burgos

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Tegucigalpa. –El Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) estima que entre 2014 y 2018 Honduras perdió unos 325 mil millones de lempiras por la corrupción, a un promedio anual de 65 mil millones. La pandemia del coronavirus y el paso de las tormentas tropicales Eta e Iota han evidenciado que esta corrupción aumentó en tiempos de «emergencia nacional», con la autorización de contrataciones directas.

Seguir la pista del destino del dinero público no es sencillo, tomando en cuenta que muchos delitos de corrupción cometidos por los funcionarios de la administración pública se hacen dentro de los márgenes de una «legalidad» que los facilita, como la ineficacia, la incapacidad o la dificultad de los órganos contralores para realizar su trabajo.

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Pero la corrupción no ocurre al azar, responde a una planificación y metodología, que burla las leyes, a los organismos contralores y a las instancias de auditoría social. Es más, con frecuencia estas se vuelven parte de la corrupción. En teoría, hay muchos ojos obligando a los gobernantes y funcionarios públicos a un manejo eficiente y transparente de los recursos públicos puestos a su disposición, pero en la práctica no resulta así. 

Inversión Estratégica de Honduras (INVEST-H) lo evidenció con el escándalo de la compra multimillonaria de hospitales móviles, pese a lo cual, a finales de 2020 se le asignó un nuevo fondo millonario para labores de reconstrucción de la infraestructura dañada por el impacto de las tormentas tropicales Eta e Iota.

Se trata de una cantidad millonaria de lempiras asignados a una dependencia cuestionada, una responsabilidad que fue otorgada sin adoptar medidas reales de prevención, control y combate a la corrupción.

LOS REQUISITOS

En el interés de Criterio.hn de seguirle la pista a los procedimientos que el Estado utiliza en el manejo de los fondos públicos, se visualiza que los procesos de contratación siguen, en efecto, requisitos y protocolos formales sobre exigencias basadas en ley. Las empresas, por ejemplo, deben estar registradas en la ONCAE y figurar en el catálogo público de proveedores. Formalmente, la ONCAE exhibe en su portal de Contrataciones Abiertas los contratos que el gobierno firma con ellas y los pagos que estas reciben, a cambio de los servicios que proveen. 

Una vez ejecutados los proyectos, el Tribunal Superior de Cuentas (TSC) debe verificar si los procedimientos fueron correctos, sobre todo si existen denuncias que hagan caer en sospechas sobre el mal manejo de los recursos.

Las instituciones públicas deben seguir los procedimientos de la Ley de Contrataciones del Estado. En el sector de infraestructura vial, corresponde esta tarea a la Secretaria de Infraestructura y Servicios Públicos (INSEP), a la Secretaría de Desarrollo Comunitario, Agua y Saneamiento (SEDECOAS) y a INVEST-H. No obstante, en condiciones de emergencia, están autorizadas a no cumplir con todos los requisitos y pueden hacerlo de manera directa, «sin perjuicio de las funciones de fiscalización», según dice la ley.

El Congreso Nacional interviene cuando las modificaciones a un contrato superan el 25 % de su valor original, y el diario oficial La Gaceta está obligada a publicar estas resoluciones.

Las empresas, por su parte, cumplen con otros requisitos. Deben estar afiliadas a las cámaras empresariales de su competencia, en el caso de las constructoras y supervisoras, a la Cámara Hondureña de la Industria de la Construcción (CHICO), que las representa; así como al Colegio de Ingenieros, tanto a título personal como empresarial.

Lo anterior forma parte de una dinámica de requisitos que se ha afinado en los últimos años, algunos de ellos como parte de las exigencias de transparencia que condicionan los organismos internacionales.

CONTRATACIONES DIRECTAS Y DECRETOS 

Las emergencias de 2020 concedieron a INVEST-H una oportunidad ilimitada para demandar fondos y asignarlos libremente, porque la contratación directa para la que está autorizada la exime de los requerimientos formales de la licitación o el concurso, de acuerdo con el Artículo 9 de la Ley de Contratación del Estado (declaración del Estado de Emergencia).

Esta práctica ha sido ampliamente utilizada a lo largo del tiempo. Hasta las municipalidades que atraen turismo apelan a ella en las vísperas de la Semana Santa, para contratar directamente a empresas que bacheen sus calles. Es porque el mecanismo no cuenta con una reglamentación clara dentro del marco jurídico que rige las contrataciones del Estado.

La contratación directa se limita a tres etapas: la declaratoria de Estado de Emergencia que autoriza la contratación; la negociación, descrita únicamente como el deber del órgano responsable de «…negociar el precio del contrato para obtener las condiciones más ventajosas para la administración»; y la formalización y aprobación, por medio de Acuerdo Presidencial, a través de la correspondiente institución pública.

Se puede concluir que existe una amplia discrecionalidad en la selección de los terceros contratados, misma que crea un ambiente de opacidad en todo el proceso de contratación, y sospechas de sobrevaloraciones, y de favorecer a un grupo de personas.

El Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH) sostiene que la figura de contratación directa, al amparo de las declaratorias de Estados de Emergencia, son una herramienta utilizada por los promotores y ejecutores de la corrupción para apropiarse y obtener ventaja en las negociaciones que realiza el Estado con terceros.

Además de las condiciones permisivas existentes en el caso de las declaratorias de emergencia, el Estado ofrece otras facilidades, como mantener bajo reserva o no publicar los nombres de las empresas y los individuos que han estado involucrados en episodios de fraude y corrupción. Eso hace posible que en el listado de empresas contratadas para reconstrucción de obras haya algunas que han estado involucradas en casos irregulares o sean propiedad de personajes que han enfrentado procesos de investigación o que forman parte de una reducida élite política y económica asociada al Estado.

En Honduras, una emergencia puede desplazar las prioridades de otra. Todo depende de cuál se manifieste primero. Los fondos que el gobierno aprobó para atender la pandemia fueron reasignados para responder a la emergencia nacional declarada por los huracanes y tormentas tropicales Eta y Iota, pero ambas fueron desplazadas a su vez para el pago a la burocracia estatal y el déficit fiscal, dos emergencias estructurales y permanentes que nunca se disipan, y que, como la corrupción, absorben un alto porcentaje de los fondos públicos.

Mediante Decreto 33-2020 del 3 de abril del año anterior, o Ley de Auxilio al Sector Productivo y a los Trabajadores ante los Efectos de la Pandemia provocada por el COVID-19, el Poder Legislativo autorizó a Finanzas «la contratación directa de préstamos internos o externos, redistribución o reasignación de recursos externos disponibles, colocación de títulos de deuda en el mercado doméstico o internacional y otras operaciones de crédito público a las condiciones financieras que obtenga al momento de su negociación», hasta por un monto de 2,500 millones de dólares, para crear «un fondo de emergencia destinado a atender los efectos originados por el coronavirus (COVID-19)».

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El Decreto PCM 109-2020, publicado el 2 de noviembre, instruyó a SEFIN asignar una partida de 50 millones de lempiras para atender los efectos que pronosticaba el Eta, todavía por llegar al país, «podrá ser de los recursos autorizados y gestionados por medio de los decretos legislativos 33-2020 y 92-2020», la pregunta es si ¿puede un decreto presidencial sustraer los fondos que autoriza una ley, sin que esta sufra una reforma?

Mientras tanto, el Decreto 92-2020, del 27 de julio, autoriza a la SEFIN para que los 2500 millones de dólares destinados a la pandemia y luego a los huracanes, pueda utilizarse para financiar el Presupuesto General de la República y cubrir el déficit fiscal.

LAS MODIFICACIONES EN LOS CONTRATOS

Una lectura de las relaciones contractuales que el Estado mantuvo en el pasado con varias de las veinte empresas constructoras y supervisoras que INVEST-H contrató en noviembre de 2020, para atender la emergencia desatada por los huracanes Eta y Iota, muestra que existe una práctica repetida de modificaciones de contratos que encarecen las obras y alargan su ejecución.

Las modificaciones que aprueba el Congreso Nacional se basan en justificaciones ajenas a la voluntad empresarial o del Estado, como la escasez o el incremento de la materia prima, los malos estratos de suelo o la excesiva sedimentación de los ríos, que son descritos como hechos inesperados e imprevistos.

Al menos seis de las veinte empresas contratadas por INVEST-H para la reciente emergencia, buscaron en el pasado modificar sus contratos con el gobierno, a través del Congreso Nacional, porque los incrementos de las obras superaban el 25 % de los costos originales. Es posible que no sean las únicas, pero se encontró evidencia de las siguientes: Asociación de Profesionales S.A. de C.V. (ASP), COMPUCAD, Consultoría e Ingeniería (CONSULTING), Ingenieros Consultores S. de R.L. (INCONSUL), Servicio de Mantenimiento y Construcción S.A. de C.V. (SERMACO), y Técnica de Ingeniería S.A (TECNISA).

Por razones de espacio solo se describen dos casos, a manera de ejemplo:

La empresa SERMACO, que fue contratada para restablecer los daños viales de Eta y Iota en el departamento de Atlántida y parte de Colón, por un costo de hasta seis millones de lempiras, había sido contratada por la alcaldía de Tegucigalpa, en 2017, para construir la vía rápida Anillo Periférico – colonia La Vega – bulevar Kuwait, por un monto de 170.1 millones de lempiras, en 300 días calendario.

Esta empresa logró que, a menos de un mes de vencerse el plazo de entrega de la obra, su contrato se ampliara por 153 días e incrementara su costo en 70,7 millones de lempiras, equivalentes al 41.57 % del monto original. La empresa supervisora Saybe y Asociados (también entre las veinte contratadas por INVEST-H) brindó los elementos de justificación y soporte.

En 2015, el Congreso móvil, instalado en el departamento de Lempira, dispensó dos debates para modificar por séptima vez el contrato de construcción y pavimentación del tramo carretero entre los municipios de Cololaca y Valladolid, en Lempira, suscrito entre SERMACO e INSEP. La obra, que comprendía 25 kilómetros de longitud, amplió el presupuesto en 136.41 millones de lempiras, para sumar un total de 574 millones. 

Otra empresa, COMPUCAD, contratada por INVEST-H, en noviembre de 2020, para supervisar los daños a una caja puente en el departamento de Olancho, por un monto máximo de 400 mil lempiras, había sido contratada en 2003 para supervisar la construcción de un tramo de la carretera que conectaría los municipios de Marcala con La Esperanza, en los departamentos de La Paz e Intibucá, de una longitud aproximada de 17.7 kilómetros. En tres modificaciones iniciales el costo original incrementó de 10.7 millones de lempiras a 33.2 millones, en 2008. En 2010 se volvió a suscribir un contrato similar de supervisión con la misma empresa, para el mismo tramo, por 16.4 millones, que fue modificado en 2012, en 2013 y en 2015 a un costo de 23 millones. Una auditoría del TSC a ese proyecto (período 2003-2009) encontró que el contrato venció sin concluir las obras; no se aplicaron las multas por desfase; las modificaciones de contratos se hicieron cuando habían vencido su vigencia anterior; no había escritura pública de la empresa en los archivos de SOPTRAVI; el Estado no supervisó a la empresa supervisora; hubo pagos anticipados no incorporados a la obra, se pagaron obras no ejecutadas, las mediciones diferían de las obras, no se subsanaron fallas y había maquinaria en mal estado.  

Criterio.hn también encontró que al menos cuatro de las empresas contratadas para reparar la infraestructura vial dañada por los huracanes Eta y Iota firmaron contratos con INVEST-H para construir o supervisar la construcción de los hospitales móviles para atender la emergencia de la COVID-19, como se reseña a continuación:

De la tabla anterior destaca, además, que dos empresas, cuyos contratos con INVEST-H aparecen como información pública, no estipulan el monto de sus servicios. 

De acuerdo con otros datos encontrados, hay empresas que participan en la explotación extractivista de minerales o han realizado trabajos para empresas extractivistas cuestionadas en comunidades; otras fueron señaladas en auditorías del TSC por conexiones ilegales de energía eléctrica; por incumplimiento y abandono de obras públicas; o por duplicidad de contratos de supervisión que no ejecutaron; o han sido objeto de demandas por delito de usurpación. Incluso, hay una que se registra como MIPYME (Micro, Pequeña y Mediana Empresa) y es considerada por el Servicio de Administración de Rentas como mediana contribuyente. Son señalamientos que navegan entre la antiética, la ilegalidad y la «viveza». 

LAS VENTANAS QUE ABRE LA LEY

¿Se puede calificar a priori que INVEST-H está fuera de la ley en sus contrataciones? No necesariamente. Una, porque puede haber empresas que tratan de cumplir sus obligaciones contractuales, y, otra, porque legalmente es el Estado el que aprueba acuerdos o decretos que dan impunidad a sus acciones, por ejemplo, INVEST-H cuenta con la aprobación del Decreto Legislativo 16-2017 de seguir sus propios lineamientos en materia de construcción, indistintamente del origen de los fondos.

El Capítulo III de sus Lineamientos Estratégicos – «Otros métodos de adquisición»- establece la contratación directa para «casos excepcionales», tal y como en respuesta a desastres naturales.  Asimismo, establece la selección directa para la contratación de consultores en casos de emergencia.

Esa licencia se la otorgan, además, decretos ejecutivos, como el PCM-109-2020 del 2 de noviembre de 2020, reformado por los PCM-112-2020, PCM-115-2020 y PCM 116-2020, en los que el gobierno declaró estado de emergencia por los efectos de las fuertes lluvias provocadas por la tormenta tropical ETA, con vigencia hasta el 31 de diciembre pasado.

El artículo 3 del PCM 109-2020 instruyó a INVEST-H a realizar las solicitudes de recursos y el debido plan de ejecución ante la Secretaría de Finanzas (SEFIN) para atender de forma inmediata la rehabilitación de tramos carreteros y la infraestructura de control de inundaciones causadas por lluvias, vientos y deslizamientos de tierras. Quedaron autorizadas todas las contrataciones directas realizadas durante la emergencia.

De acuerdo con el Decreto PCM-116, del 18 de noviembre, a INVEST-H, INSEP y SEDECOAS se le otorgó licencia para solicitar recursos a SEFIN, para la atención inmediata de la emergencia, mediante «la contratación directa de bienes, obras y servicios necesarios». En el caso de INVEST-H, «de contratar todas las acciones de evaluación, diseño, limpieza y reconstrucción de infraestructura y las que fueran necesarias», no solo en los cinco departamentos iniciales a su cargo (Atlántida, Colón, Olancho, Gracias a Dios, Francisco Morazán y Cortés), sino también en Islas de la Bahía, «las calles urbanas del municipio de La Lima, así como la habilitación del aeropuerto internacional José Ramón Villeda», por los efectos de la tormenta ETA e IOTA «y futuros fenómenos naturales similares».

Recuérdese que mediante Decreto Ejecutivo PCM-071-2020 del 23 de julio de 2020 y publicado en La Gaceta el 24 de julio se nombró una Comisión Interventora de INVEST-H, con amplios poderes, conforme a lo establecido en la Ley General de Administración Pública. Atribuciones que fueron ampliadas por adición por el Decreto 08-2020 del 23 de agosto de 2020, que la faculta para adquirir servicios especializados con fondos públicos bajo «condiciones excepcionales».

A MANERA DE CIERRE

Esta investigación no pretende establecer si los daños sufridos a la infraestructura vial, para los que fueron contratadas las veinte empresas, fueron subsanados. Es posible que sí. Lo que se destaca es que las empresas y el gobierno arrastran prácticas arraigadas de opacidad, arreglos bajo la mesa y componendas, que persisten en el sistema público, trátese o no de situaciones de emergencia.

Un intento para transparentar los procesos de construcción que impulsa el Estado hondureño es la suscripción a la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST Internacional), surgida en 2014, y liderada, directa o indirectamente, por el gobierno. De hecho, en una evaluación de la CoST Internacional sobre el desempeño de la administración pública en la realización de obras de infraestructura en 2019, colocó en el primer lugar de transparencia a INVEST-H, con 91 % de calificación. Sin embargo, la misma investigación advierte que «este informe no evalúa la corrupción, no es un instrumento de control interno, no es un instrumento de percepción, no evalúa a funcionarios públicos, ni mide la calidad general de los sitios web de entidades de contratación». Con una «aclaración» de ese tipo, cabe preguntarse: entonces, ¿qué mide esta iniciativa?

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INVEST-H asumió en 2018 las funciones que desde 1993 desempeñaba el Fondo Vial, una entidad que cayó en descrédito público cuando se prestó a la firma de contratos con empresas que luego fueron vinculadas con el narcotráfico y el crimen organizado. INVEST-H arrastra ahora el desprestigio por el fracaso en la instalación de los hospitales móviles, para los que le han sido confiados 2.1 mil millones de lempiras (85.4 millones de dólares), de acuerdo con los datos que proporciona la Secretaría de Finanzas.

Como ha ocurrido con otras instituciones públicas, los cambios de nombre o el traspaso de responsabilidades sin revisar las prácticas dolosas que llevan a rebautizarlas son un maquillaje que muy pronto se lava y deja al descubierto que la verdadera emergencia no la provocan los huracanes ni una pandemia, sino quiénes o cómo la manejan.

La tragedia es que está en juego dinero público y en cantidad navegables. Por eso, Criterio.hn decidió indagar a INVEST-H, la cual ha dispuesto de 2.1 mil millones de lempiras para invertir en la protección del «derecho a la salud» del pueblo hondureño ante la Covid-19, incluyendo, por supuesto, los «hospitales móviles» que siguen sin operar.