Por: Joaquín A. Mejía Rivera
1. Antecedentes
No se puede analizar el contexto actual de la elección de la nueva persona titular del Ministerio Público desconociendo una grave situación de ilegalidad de origen que arrastra esta institución debido a los dos últimos procesos en los que ha participado el ex fiscal Óscar Chinchilla, quien ha accedido dos veces a la titularidad del Ministerio Público transgrediendo la legalidad constitucional.
La primera vez sucedió el 25 de junio de 2013 cuando el entonces fiscal general, Luis Rubí, renunció a su puesto y, de forma inesperada, el Congreso Nacional eligió a Chinchilla, no para terminar el mandato de Rubí, que finalizaba en marzo de 2014, sino para un mandato de 5 años, lo cual fue a todas luces inconstitucional.
Pero, además, en el proceso de selección, la Junta Proponente de ese momento examinó 37 candidaturas mediante la realización de pruebas psicométricas para evaluar su capacidad intelectual y de reacción, y su inteligencia emocional. Con los resultados obtenidos, 13 personas fueron seleccionadas como las más calificadas, dentro de las cuales no se encontraba Óscar Chinchilla.
Sin embargo, la noche del 27 de agosto, Luis Eveline, representante de las universidades privadas, violentando el procedimiento establecido, exigió que la prueba del polígrafo se aplicara también a las restantes 24 personas candidatas, sumándose a esta propuesta 3 miembros de la Junta Proponente (dos representantes de la Corte Suprema de Justicia y uno del Colegio de Abogados).
A esta decisión arbitraria se opusieron la rectora de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, Julieta Castellanos, el CONADEH y la persona representante de la Alianza por la Paz y la Justicia. A su vez, los abogados Eduardo Jair López -el candidato mejor evaluado- e Ivis Discua Barillas no aceptaron continuar en el proceso debido a las irregularidades en el mismo en el que finalmente se eligió ilegalmente a Óscar Chinchilla[1].
La segunda vez en que se repitió la historia fue cuando Óscar Chinchilla fue reelegido ilegalmente en junio de 2018, vulnerando abiertamente el artículo 233 de la Constitución de la República que establece que el fiscal general será electo por el Congreso Nacional de una nómina de 5 personas candidatas seleccionadas por una Junta Proponente. Chinchilla ni siquiera estaba incluido en dicha nómina como lo exige nuestra carta fundamental[2].
Por ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “CIDH”) señaló que el proceso de reelección “estuvo marcado por una falta de transparencia”[3]; y, por su parte, la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Honduras (en adelante “OACNUDH”) manifestó su preocupación por “la falta de observancia de la normativa constitucional y del principio de legalidad durante esta elección”[4].
No cabe duda de que estas dos elecciones irregulares generaron una situación de inconstitucionalidad permanente que se ha mantenido durante los dos períodos consecutivos que Chinchilla ha estado al frente del Ministerio Público, lo cual ha contado con el silencio cómplice de quienes le acompañaron como fiscales generales Adjuntos.
En la primera elección, el Dr. Rigoberto Cuéllar fue elegido fiscal general Adjunto, a pesar de que el 29 de agosto había renunciado a su nominación denunciando que el proceso estaba viciado. En la segunda elección, el abogado Daniel Sibrián fue elegido fiscal general adjunto sin que dijera ni una sola palabra con respecto a la evidente inconstitucionalidad del proceso.
Ninguno de ellos cumplió con su deber constitucional consagrado en el artículo 375 de la Constitución de la República que ordena que toda persona ciudadana, investida o no de autoridad, tiene la obligación de colaborar en el mantenimiento o restablecimiento de la efectiva vigencia de las disposiciones constitucionales. No solo era un deber jurídico, sino también ético-ciudadano.
2. La fuerza normativa del artículo 233 constitucional
La Constitución de la República es una verdadera norma jurídica y, como tal, está revestida de un carácter de inmediatez o de aplicación directa. Sin embargo, no todas sus disposiciones tienen tal naturaleza, pues algunas de ellas tienen una eficacia limitada que dependen de actos o condiciones ulteriores para alcanzar su efectividad.
En este orden de ideas, podemos señalar que nuestra carta fundamental contiene tres tipos de normas constitucionales[5]: primero, las disposiciones institutivas u organizativas que crean o instituyen órganos e instituciones, como el artículo 317 que crea el Consejo de la Judicatura y de la Carrera Judicial; segundo, las disposiciones directivas o programáticas que establecen líneas para la acción, a las cuales habrán de ajustarse, en el futuro, los poderes públicos, como el artículo 363 relacionado con los ingresos fiscales.
Y, tercero, las disposiciones normativas que, a su vez, pueden ser de dos clases: las normas preceptivas u obligatorias de aplicación no inmediata que “mandan o prohíben o regulan conductas, pero su vigencia efectiva y actual depende del ulterior desarrollo legislativo, o de la creación de alguna institución, sin lo cual no es posible poner en práctica ese tipo de prescripciones constitucionales”. El artículo 145 que remite a una ley posterior la regulación de las acciones en materia de salud es un buen ejemplo de este tipo de normas.
Y las normas preceptivas u obligatorias de aplicación inmediata que también mandan o prohíben, o regulan conductas, pero cuya vigencia y aplicación no requiere de ninguna ley que la desarrolle. En otras palabras, este tipo de normas son “reglas” en el sentido de que determinan con precisión el ámbito de aplicación y el contenido normativo”[6]. Un ejemplo de ellas es el artículo 233 constitucional que establece dos cuestiones muy precisas:
- La persona fiscal general y su adjunta serán electas por el Congreso Nacional para un período de 5 años con el voto favorable de por lo menos dos terceras partes de sus integrantes.
- La persona fiscal general y su adjunta serán electas de una nómina de cinco personas candidatas seleccionadas por una Junta Proponente integrada en los términos que dispone la ley.
De la lectura anterior, se puede hacer un matiz con respecto al artículo 233: el enunciado normativo relacionado con la integración y funcionamiento de la Junta Proponente expresa una norma institutiva u organizativa, pues su vigencia depende de la voluntad del Poder Legislativo de desarrollar dicho aspecto en una ley.
Sin embargo, los enunciados normativos sobre el número de votos requerido, la duración del período y la nómina de cinco personas candidatas seleccionadas por la Junta Proponente constituyen normas preceptivas u obligatorias de aplicación inmediata. Por tanto, el artículo 233 contiene tres mandatos u obligaciones, y tres prohibiciones:
| Mandatos u obligaciones | Prohibiciones |
| Es obligatorio elegir a la persona fiscal general y su Adjunta de una nómina de cinco personas candidatas. | Es prohibido que se elija a personas que no estén en la nómina de cinco personas candidatas. |
| Es obligatorio que se elijan con el voto favorable de por lo menos dos terceras partes de las personas diputadas. | Es prohibido que se elijan con menos de los votos de las dos terceras partes de las personas diputadas. |
| Es obligatorio que cumplan un período de 5 años en sus cargos. | Es prohibido que se mantengan en sus cargos más allá de los 5 años. |
Esto también puede hacerse con la ayuda de los conceptos de necesidad e imposibilidad, es decir,lo que está ordenado o es obligatorio en el artículo 233 de la Constitución de la República es lo constitucionalmente necesario, y lo que está prohibido por él es lo constitucionalmente imposible[7]. En otras palabras:
| Necesario | Imposible |
| Es necesario elegir a la persona fiscal general y su Adjunta de una nómina de cinco personas candidatas. | Es imposible que se elija a personas que no estén la nómina de cinco personas candidatas. |
| Es necesario que se elijan con el voto favorable de por lo menos dos terceras partes de las personas diputadas. | Es imposible que se elijan con menos de los votos de las dos terceras partes de las personas diputadas. |
| Es necesario que cumplan un período de 5 años en sus cargos. | Es imposible que se mantengan en sus cargos más allá de los 5 años. |
3. La prevalencia entre el artículo 80 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo (LOPL) y el artículo 18 de la Ley del Ministerio Público (LMP)
El artículo 233 constitucional establece el mandato de que la persona fiscal general y su Adjunta durarán en sus cargos 5 años, es decir, es una regla que solo puede ser cumplida o incumplida. Por tanto, una vez que se alcanza ese tiempo, las personas titulares del Ministerio Público vacan en sus funciones de forma automática dado el carácter preceptivo de la referida disposición constitucional.
Sin embargo, dicho artículo no dice nada sobre lo que debe pasar en caso de que el Congreso Nacional no se ponga de acuerdo para elegir a las nuevas personas titulares del Ministerio Público. Esto es importante porque uno de los fines establecidos en la Constitución de la República es la estabilidad y continuidad de las instituciones del Estado para evitar que queden acéfalas o se lleguen a una situación de parálisis.
Esto es lo que pasa actualmente con la elección de la nueva persona fiscal general y su Adjunta, ya que, ante la falta de consenso en el Congreso Nacional, Óscar Chinchilla dejó su cargo al frente del Ministerio Público y asumió su nuevo puesto como juez de la Corte Centroamericana de Justicia; sin embargo, Daniel Sibrián decidió mantenerse en su puesto de fiscal general Adjunto argumentando que está facultado por el artículo 80 de la LOPL.
Este artículo establece lo siguiente: “Los funcionarios que elige el Congreso Nacional de la República, cuando concluya el periodo para el que fueron electos y no se hayan designado sus sustitutos permanecerán en funciones en sus cargos hasta que se realice dicha elección”. En virtud de ello se podría entender que Sibrián tiene razón, pues esta disposición es clara y desarrolla un aspecto constitucional que el artículo 233 no prevé.
No obstante, es necesario colocar en la ecuación al artículo 18 de la LMP que establece lo siguiente:
El Ministerio Público tendrá también un fiscal general Adjunto bajo la subordinación directa del titular a quien sustituirá en sus ausencias temporales y en las definitivas mientras se produzca el nombramiento del propietario, así como en los casos de excusa o recusación […]. A falta del fiscal general Adjunto, hará sus veces el director general de la Fiscalía.
En otras palabras, el artículo 18 establece una previsión para que el Ministerio Público no quede acéfalo en caso de ausencias temporales o definitivas de la persona fiscal general: a falta de esta última, la persona fiscal general adjunta asumirá la dirección del Ministerio Público y a falta de la persona fiscal general Adjunta, la asumirá la persona titular de la Dirección General de la Fiscalía.
A la luz de todo lo anterior, nos encontramos ante el problema jurídico siguiente: el artículo 233 constitucional, como norma preceptiva u obligatoria de aplicación inmediata, ordena que el 31 de agosto a medianoche Óscar Chinchilla y Daniel Sibrián cesen en sus cargos automáticamente como fiscal general y Fiscal Adjunto, respectivamente, al cumplir su período constitucional de 5 años.
Pero como el Congreso Nacional no ha elegido a las nuevas personas titulares del Ministerio Público, es necesario garantizar que esta institución no quede acéfala y pueda continuar su funcionamiento sin obstáculos administrativos u organizativos.
Sin embargo, Óscar Chinchilla dejó el Ministerio Público el 1 de septiembre, pero Sibrián se aferra al cargo bajo dos argumentos: primero, que el artículo 80 de la LOPL le obliga a permanecer en él hasta que se elijan a las nuevas personas titulares del Ministerio Público.
Segundo, que si abandona su cargo comete el delito contenido en el artículo 500 del Código Penal que sanciona con una pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público de 1 a 3 años y multa de 100 a 300 días, al funcionario o empleado público que abandona su cargo sin habérsele admitido la renuncia.
Este mismo artículo también establece que debe ser castigado con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público de 5 a 10 años y multa de 100 a 300 días “quien continúa desempeñando cargo o empleo público en el que hubiere debido cesar de acuerdo con la Ley”.
Bajo la lógica de quienes defienden la continuidad de Sibrián, Óscar Chinchilla cometió un delito porque dejó su cargo sin haber presentado su renuncia ante el Congreso Nacional, quien podía admitirla o denegarla como lo establece el artículo 205 numeral 12 de la Constitución.
Sin embargo, hay que preguntarnos qué papel juega el artículo 18 de la Ley del Ministerio Público en todo esto. Lo que se puede observar es que ante la necesidad de garantizar la continuidad y estabilidad institucional de la fiscalía general de la República existen dos normas de igual rango que ofrecen soluciones diferentes para desarrollar un aspecto que el artículo 233 no prevé.
Por una parte, el artículo 80 de la LOPL plantea que mientras el Congreso Nacional no elija a las personas sustitutas de Chinchilla y Sibrián, éstos “permanecerán en funciones en sus cargos hasta que se realice dicha elección”. Por otra parte, el artículo 18 de la LMP establece que, ante la ausencia del fiscal general y su Adjunto, el actual director general de la Fiscalía asumirá la dirección del Ministerio Público.
En otras palabras, nos encontramos ante una antinomia, es decir, una contradicción o incompatibilidad entre dos normas que tienen la misma jerarquía porque son leyes secundarias, pero que ofrecen soluciones distintas ante la vacancia automática que establece el artículo 233 constitucional con respecto a la conclusión del período de 5 años de Chinchilla y Sibrián al frente del Ministerio Público.
Cuando existen antinomias, entendidas como “cualquier ‘incompatibilidad entre normas’”[8], el problema se resuelve utilizando los criterios clásicos, tales como el jerárquico, en virtud del cual la norma superior se impone a la norma inferior; el cronológico, por el que la norma posterior deroga a la anterior; y el de especialidad, por el cual la norma general es desplazada por la presencia de una norma especial[9].
En el caso que nos ocupa, la antinomia que genera la existencia de dos normas que desarrollan lo no previsto en el artículo 233 constitucional -artículo 80 de la LOPL y el artículo 18 de la LMP- se resuelve mediante la aplicación del criterio de especialidad, en virtud del cual se impone la norma especial frente a la norma general. Lo que se busca es la aplicación de normas singulares para permitir que determinados asuntos no se rijan por el patrón general, habilitando una regulación específica que se adapte en mayor medida a sus particularidades[10].
Por tanto, la norma especial es el artículo 18 de la LMP y la norma general es el artículo 80 de la LOPL. La primera prevalece sobre la segunda, pues es más adecuada para regular lo específico con respecto al Ministerio Público. Así, se aplica de forma preferente la norma especial (el artículo 18 de la LMP) sobre la general (artículo 80 de la LOPL) en aquellos casos en los que la primera es la que mejor se adapta al supuesto de hecho y ofrece una solución especializada al problema jurídico planteado[11].
En consecuencia, una vez que se cumple el término de 5 años ordenado por el artículo 233 constitucional, el fiscal general y su Adjunto vacan en sus funciones de forma automática; y para evitar un vacío de autoridad o que se provoque inestabilidad en el Ministerio Público debido a la falta de elección de las nuevas personas titulares, se aplica preferentemente el artículo 18 de la LMP como norma especial. Es decir, quien asume es el actual director general de la Fiscalía.
Esto no quiere decir que el artículo 80 de la LOPL deja de estar vigente, pues se sigue aplicando a los casos no cubiertos por las normas especiales. En este sentido, dicho artículo se aplica cuando no existe una ley especial que ofrece una respuesta a un posible vacío de autoridad si el Congreso Nacional no elige a tiempo a quienes deben asumir la titularidad de una institución.
Como lo establece la Sala de lo Constitucional, el artículo 80 de la LOPL prevé situaciones excepcionales y provisionales, y constituye una manera de mantener la estabilidad y la continuidad de las instituciones, cuyas personas titulares son elegidas por el Congreso Nacional. De esta forma, cuando el Poder Legislativo no logra los acuerdos para nombrar a las personas sustitutas, el artículo 80 “desarrolla preceptos constitucionales como los Artículos 1, 4, 37, 377 y 312; estableciendo alternativas legales en caso de no ser posible la elección de magistrados”[12].
Como puede observarse, la propia sentencia RI-SCO-0065-2016 de la Sala de lo Constitucional no invoca ni en los considerandos ni en los fundamentos de derecho, ninguna disposición normativa constitucional o secundaria relacionada con el Ministerio Público. En consecuencia, esta sentencia que declara la constitucionalidad del artículo 80 tiene el carácter de cosa juzgada relativa[13], pues no existe elemento que permita considerar razonablemente que podía tomarse en consideración el nuevo problema jurídico que hoy se plantea con el Ministerio Público, ya que la sentencia es incluso anterior a él.
De esta manera, el referido fallo solo realiza un análisis sobre la elección de la Corte Suprema de Justicia, lo cual puede aplicarse por analogía a otras instituciones que no tienen una ley especial que ofrezca una solución jurídica ante la falta de elección de quienes deben sustituir a quienes han cumplido con el período ordenado por la Constitución. No obstante, en el caso del Ministerio Público, el artículo 18 de su propia ley sí ofrece una solución y, como norma especial, se aplica preferentemente a la norma general (artículo 80 de la LOPL).
A la luz de todo lo anterior, cuando se cumple el período constitucional de 5 años que le corresponde a las personas titulares del Ministerio Público y el Congreso Nacional no llega a los acuerdos necesarios para elegir a las personas sustitutas, quien asumirá la dirección de esta institución es la persona titular de la Dirección General de la Fiscalía en virtud del artículo 18 de la LMP como norma especial que desplaza a la norma general, que es el artículo 80 de la LOPL.
Pero cuando se cumple el período de tiempo establecido en la Constitución de las personas titulares de otras instituciones del Estado como la Corte Suprema de Justicia y el Congreso Nacional no llega a los acuerdos para elegir a las personas sustitutas, se aplicará el artículo 80 de la LOPL como norma general, siempre y cuando no exista una norma especial que regule dicho asunto, como efectivamente sí sucede en el caso del Ministerio Público.
4. Conclusión
La vigencia y eficacia de la Constitución de la República constituye la razón de ser de las instituciones del Estado; por tanto, una vez cumplido el plazo de 5 años ordenado por el artículo 233 constitucional con respecto a la persona fiscal general y su Adjunta, éstas vacan en sus funciones de forma automática.
Ante la falta de acuerdos en el Congreso Nacional para elegir a las personas sustitutas y con el fin de garantizar la estabilidad y continuidad del Ministerio Público, el artículo 18 de la LMP desarrolla la alternativa legal para evitar un vacío de autoridad al establecer que, ante la ausencia de sus titulares, la persona titular de la Dirección General de la Fiscalía asume las riendas de esta institución.
Este artículo, que constituye una norma especial con respecto al Ministerio Público, efectúa un desplazamiento del artículo 80 de la LOPL como norma general, el cual solo es aplicable a aquellos casos de instituciones estatales que no regulen en una ley especial lo que debe suceder en caso de que el Congreso Nacional no elija a las personas sustitutas de sus titulares cuando se ha vencido el plazo constitucional para permanecer en sus cargos.
Argumentar que, en virtud del artículo 80 de la LOPL una persona fiscal general y su Adjunta pueden permanecer en sus cargos más allá del plazo de 5 años establecido en el artículo 233 constitucional tiene las siguientes implicaciones constitucionalmente reprochables:
- una norma constitucional (artículo 233) y legal (artículo 18 de la LMP) al amparo de otra norma legal (artículo 80 de la LOPL), con lo cual se provocaría un resultado contrario a los razonamientos jurídicos que ayuden a obtener la máxima eficacia del artículo 233 constitucional como norma suprema.
[1] Para un análisis más detallado puede verse MEJÍA RIVERA, Joaquín A. “Un esbozo sobre la situación del proceso de reforma al sector seguridad y justicia en Honduras”. En Revista Envío-Honduras. Año 11. N° 39. ERIC-SJ. Tegucigalpa, Honduras. Septiembre 2013, pp. 17-19.
[2] MEJÍA RIVERA, Joaquín A. y MÉNDEZ, Carlos Joaquín. “La lucha contra la corrupción antes y durante la vigencia de la MACCIH”. En Revista Envío-Honduras. Año 18. N° 62. ERIC-SJ. Tegucigalpa, Honduras. Agosto de 2020, p. 40.
[3] CIDH. Situación de derechos humanos en Honduras. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 146. 27 agosto 2019, p. 187, párr. 365.
[4]OACNUDH expresa su preocupación en relación al reciente proceso de elección del Fiscal General. Comunicado de prensa. Tegucigalpa, Honduras, 29 de junio de 2018. Accesible en https://oacnudh.hn/oacnudh-expresa-su-preocupacion-en-relacion-al-reciente-proceso-de-eleccion-del-fiscal-general/
[5] Aquí se sigue lo planteado por CARRASCO GARCÍA, Luis Alberto. Derecho Constitucional General. Editorial FFECAAT EIRL. Perú. 2ª ed. 2018, pp. 109-110.
[6] JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael. El constitucionalismo. Proceso de formación y fundamentos del Derecho constitucional. Marcial Pons. Madrid. 2005, p. 165.
[7] ALEXY, Robert. Epílogo a la Teoría de los Derechos Fundamentales. Presentación de Francisco Rubio Llorente. Trad. de Carlos Bernal Pulido. Fundación Beneficentia et Peritia Iuris. Madrid. 2004, pp. 29-30.
[8] FERRAJOLI, Luigi. Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia. 1. Teoría del derecho. Trotta. Madrid. 2011, p. 645.
[9] PRIETO SANCHÍS, Luis. “Observaciones sobre las antinomias y el criterio de ponderación”. En Cuadernos de Derecho Público. Número 11. Septiembre-diciembre, 2000, pp. 9-10.
[10] HENRÍQUEZ VIÑAS, Miriam Lorena. “Los jueces y la resolución de antinomias desde la perspectiva de las fuentes del derecho constitucional chileno”. En Estudios Constitucionales. Año 11. Nº 1 2013, p. 470.
[11] TARDÍA PATO, José Antonio. “El principio de especialidad normativa (Lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. En Revista de Administración Pública. Núm. 162. Septiembre-diciembre 2003, pp. 192 y 195. “Y, de otra, se destaca que dicha regla es la que mejor responde a la voluntad del legislador, porque si el mismo legislador dicta dos normas, una general y otra especial, y un mismo supuesto de la vida real cae hipotéticamente entre ambas, es porque el legislador quiso dar preferente aplicación a la Ley especial, pues de otro modo no tendría sentido su promulgación” (pp. 192-193).
[12] Sala de lo Constitucional. RI-SCO-0065-2016. Sentencia de 21 de febrero de 2017, considerando 11.
[13] NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. “Consideraciones sobre las sentencias de los tribunales constituciones y sus efectos en América del Sur”. En Ius et Praxis. Año 10. N° 1. Talca. Chile. 2014, pp. 117-118.
