ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta

Por: Mario Vallejo Larios

 Introducción

En junio de 2020 hasta algunas organizaciones y personalidades de Islas de la Bahía llegó el rumor de que, en ese departamento, específicamente en Roatán, se pretendía instalar una Zona de Empleo y Desarrollo Económico conocida como ZEDE.

Las indagaciones al respecto no dejaron dudas, el fantasma de las otrora ciudades modelo cobraba vida. Entre las distracciones causadas por el COVID-19 y sus secuelas de corrupción el gobierno daba luz verde y se enfrascaba en la peligrosa aventura de ceder la soberanía en parte de su territorio buscando la quimera de atraer inversiones para el país.

Después de intentos fracasados por establecer este modelo en otras partes del país la tentativa se repite en la zona insular, nervio vital para el turismo. Si antes se fracasó en la zona del Golfo de Fonseca por la oposición de las fuerzas vivas esta vez se prefirió recurrir al silencio oficial, obviando la socialización que exige cualquier medida susceptible de afectar a la ciudadanía. Sin saber de dónde salió, de un plumazo se aprobó una ZEDE en Roatán, facultando para que una fantasmal empresa extranjera obtuviera licencia para gobernar con plenos poderes sobre una porción del territorio nacional.

Desde que se concibió el proyecto de las ciudades modelo el experimento estaba plagado de irregularidades legales que provocó que la primera iniciativa planteada con el Decreto 283- 2010 dando vida a las Regiones Especiales de Desarrollo (RED) fuera declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en octubre de 2012. Con la venia del Poder Ejecutivo y tres movimientos estratégicos en el Poder Legislativo este contratiempo fue subsanado en forma precipitada:

 1) Remoción de cuatro magistrados de la Sala de lo Constitucional, sustituyéndolos por profesionales más asertivos a la idea de las ciudades modelo;

2) Reforma de tres artículos de la Constitución de la República para tratar de superar las incongruencias señaladas por la defenestrada Sala de lo Constitucional;

3) Aprobación de una nueva ley, esta vez con un nombre más sugerente: Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (Decreto 120-2013).

Todo lo anterior pasó casi desapercibido para una sociedad inmersa en problemas políticos. La nueva ley entró en vigencia pese a la oposición de amplios sectores de la sociedad y varios recursos de incondicionalidad interpuestos; la posición oficial se impuso, reiterando los argumentos de “procurar el desarrollo de las inversiones bajo modelos incluyentes y otros análogos” (Art. 2, Ley ZEDES) generando fuentes de empleo que garanticen oportunidades de 1 Profesional del Derecho, abogado, con doctorado en Derecho Ambiental. Gerente de la Consultora en Legislación y Gestión Ambiental de Honduras, especializado en temas jurídicos sobre tierras, silvicultura y biodiversidad. ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta pág. 2 desarrollo en diferentes sectores esenciales para la nación. Sin embargo, los reflejos de los errores de esta Ley resaltan de nuevo a la luz de la iniciativa de establecer una ZEDE en Roatán, tal como se observa del análisis de unos cuantos artículos que permiten identificar las diversas trasgresiones a la normativa jurídica nacional.

 Riesgos de las ZEDE

 Un análisis que debió hacerse antes para las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico permite visualizar una serie de riesgos. Un instrumento de tal alcance debería haber sido objeto de una previa Evaluación Estratégica que hecha con la debida objetividad hubiera dado elementos suficientes para que los diputados conscientes se opusieran a esa propuesta de Ley que resultó en la opción para crear ZEDE en el país. Aun con las reformas hechas a la Constitución persiste la vulneración a la Carta Magna y a una serie de leyes generales o especiales.

Bajo el entendido de que se busca atraer la inversión extrajera queda claro que aun teniendo socios hondureños serán los no nacionales los encargados de tomar las decisiones tal como se desprende de la integración de la Comisión para la Adopción de Mejores Prácticas (CAMP) que tiene la responsabilidad de dar cumplimiento a las funciones específicas que se derivan de la Ley. De los 21 integrantes de la CAMP solo cuatro son hondureños.

Violación al Ordenamiento Jurídico vigente

Disposiciones Constitucionales

En el tercer y último párrafo del Artículo 1 de la Ley de Creación de las ZEDE se expresa que dentro de estas zonas bajo régimen especial tienen plena aplicabilidad los artículos 10 al 13, 15 y 19 de la Constitución de la República, que son los que regulan los elementos del territorio en la Carta Magna. Sin embargo, omiten mencionar las prohibiciones del Artículo 107 que establece:

 “Los terrenos del Estado, ejidales, comunales o de propiedad privada situados en la zona limítrofe a los estados vecinos, o en el litoral de ambos mares, en una extensión de (40) cuarenta kilómetros hacia el interior del país, y los de las islas, cayos, arrecifes, escolladeros, peñones, sirtes y bancos de arena, solo podrán ser adquiridos o poseídos o tenidos a cualquier título por hondureños de nacimiento, por sociedades integradas en su totalidad por socios hondureños y por las instituciones del Estado, bajo pena de nulidad del respectivo acto o contrato.”

 Asimismo, dispone que “La adquisición de bienes urbanos, comprendidos en los límites indicados en el párrafo anterior será objeto de una legislación especial y que se prohíbe a los registradores de la propiedad la inscripción de documentos que contravengan estas disposiciones.”

La ley especial a que se refiere el artículo 107 es el Decreto 90-90 que regula que la adquisición de bienes ubicados dentro de los límites indicados solo será posible si dichas áreas han sido ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta pág. 3 declaradas como potencial turístico o estar ubicadas dentro de las zonas de turismo, previo dictamen del Instituto Nacional Agrario. En ningún momento se faculta para que los extranjeros puedan adquirir terrenos en los sitios que prohíbe expresamente el Artículo 107 para actividades diferentes al turismo.

Con el artículo 3 de la Ley ZEDE, en las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico pierde su autoridad el Poder Judicial y el sistema de justicia en general cuando se dispone que estas “contarán con tribunales autónomos e independientes con competencia exclusiva en las mismas”. Por disposición expresa en la Ley, estos tribunales pueden adoptar sistemas o tradiciones jurídicas de otras partes del mundo con la única advertencia de que deben garantizar los principios constitucionales de protección de los Derechos Humanos, dejando en precario otros derechos consagrados en la Constitución.

Según se consigna el artículo 14, como primera opción estos tribunales operarán bajo la tradición de derecho común o anglosajón (common law), integrados por profesionales que acrediten amplio conocimiento del Derecho Anglosajón (Art. 17) lo que margina a casi la totalidad de los juristas hondureños formados bajo los principios del Derecho Romano. Las disputas en las ZEDE se resolverán mediante el arbitraje obligatorio salvo en materia penal y asuntos de niñez y adolescencia (Art. 20).

En el Artículo 4 se reconoce que las ZEDE tienen derecho a recaudar y administrar sus tributos, a determinar las tasas que cobran por los servicios que prestan, con lo cual el Estado nacional también pierde las atribuciones de recaudar tributos que son propias de la administración pública; o del Poder Legislativo cuando a las ZEDE se las faculta a celebrar convenios y contratos, aun cuando estos trasciendan uno o más períodos de gobierno y tácitamente, a establecer impuestos que son actos que la Constitución de la República reserva para el Congreso Nacional.

Tratados Internacionales

En cuanto al ordenamiento jurídico internacional en la medida que se pretenda establecer una ZEDE en las áreas declaradas como zonas bajo protección especial para la conservación ambiental se podría presumir una infracción a los tratados internacionales que velan por la inalienabilidad de las áreas protegidas legalmente declaradas (ej. Convención sobre la Diversidad Biológica, Convenio Control movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, entre otros tratados suscritos por el estado de Honduras).

Este es el caso de cualquiera de las áreas registradas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras (Sinaph). Por su actualidad vale referirse a las Islas de la Bahía que en su conjunto fueron declaradas Parque Nacional Marino mediante Acuerdo Ejecutivo 005-97 y refrendado con el Decreto 75-2010 el 10 de junio de 2010.

En el caso específico de la ZEDE en Roatán también se está violentando el tratado suscrito entre el Reino Unido y el Gobierno de Honduras cuando en el traspaso de las islas mediante acuerdo firmado el 1 de Junio de 1861 la República de Honduras se compromete a no ceder dichas islas o cualquiera de ellas, o derecho de soberanía sobre dichas islas o cualesquiera de ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta pág. 4 ellas, o ninguna parte de dicha soberanía a ninguna nación o estado cualquiera (Gaceta de Honduras, número 22, Tomo 4).

 Podrían aducir los defensores de las ZEDE, que no se trasgrede lo dispuesto en el convenio de traspaso de las Islas de la Bahía del Reino Unido al Gobierno de Honduras pero tal cosa queda desvirtuada cuando además de la entrega de una porción del territorio insular la soberanía de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico lleva implícita la cesión de soberanía al dar las facultades de establecer sus propios tribunales autónomos e independientes donde pueden adoptar sistemas o tradiciones jurídicas de otras partes del mundo, tal como lo establece en artículo 3 de las ZEDE, así como poder establecer su propio sistema tributario y tomar otra medidas que son propias de los gobiernos. Debe entenderse que una ZEDE es un estado dentro de otro estado.

Transgresión a leyes secundarias

En el artículo 8 la Ley de las ZEDE define el orden jerárquico de los instrumentos legales aplicables en las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico situando sobre esta ley solo a la Constitución de la República y los tratados internacionales y subordinando e ésta, a la legislación nacional secundaria y demás normas legales de inferior jerarquía, salvo las leyes que expresamente se mencionan en las Disposiciones Finales de la Ley ZEDE: decretos que se refieren a los símbolos nacionales y la legislación sobre el mar territorial de la Nación y la Zona contigua (Art. 41).

Algunos de los efectos de la Ley de las ZEDE sobre leyes secundarias pueden observarse en la Ley de Municipalidades cuando en uno de los párrafos del artículo 3 aquélla establece que las ZEDE gozarán de autonomía funcional y administrativa, incluyendo pero sin limitarse, a las funciones, facultades y obligaciones que la legislación nacional le confiere a los municipios. Esto solo puede interpretarse en el sentido de que donde haya una ZEDE, el municipio en cuyo territorio se haya establecido la misma habrá perdido su derecho de autonomía ya que no tendrá ninguna autoridad allí.

La pérdida de autonomía de los municipios se confirma cuando en el artículo 4 de la Ley de las ZEDE se reconoce que las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico tienen derecho a recaudar y administrar sus tributos y determinar las tasas que cobran por los servicios que prestan y a emitir resoluciones temporales en forma de ordenanzas para garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos dentro de la ZEDE (Art. 12). De esta manera se les limita de recaudar los tributos que son el fundamento para su real autonomía.

Por otra parte, en una franca afectación a las leyes que regulan el trabajo en el territorio nacional, en su artículo 5 la Ley de las ZEDE las faculta a establecer su propio régimen de servicio civil con lo cual se puede anticipar un potencial detrimento para los trabajadores que allí se empleen, sin que se pueda alejar la sospecha de que esto limitará para que los nacionales accedan a empleos en dichas zonas.

 Lo mismo puede afirmarse sobre la adquisición y administración del territorio donde se ubicarán estas entidades autónomas. En los artículos 23 a 28 de la Ley de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico se establecen disposiciones sobre la propiedad de los bienes inmuebles donde se establezcan, haciendo una sutil diferencia cuando esto suceda en zonas urbana con infraestructura propia en áreas deshabitadas o en tierras propiedad del Estado. Igual que en otros casos, aquí se incorporan mecanismos diferentes a los contenidos en la Ley de Propiedad, Ley de Expropiación Forzosa y otra normativa que regula los suelos en el país.

 Sobre el régimen fiscal en las ZEDE (Arts. 30 a 32 de su Ley) no se hace una discusión en este documento, pero sin duda es un tema que será del interés de los especialistas en esta disciplina. Sin embargo, para terminar el análisis se ahondará sobre las disposiciones ambientales que regirán para las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, tomando en cuenta que la Constitución de la República impone como un deber del Estado conservar el medio ambiente adecuado para proteger la salud de las personas (Art. 145).

Impactos potenciales ambientales

 Respecto a la variable ambiental en la Ley de las ZEDE únicamente se menciona que estas zonas deben adoptar políticas orientadas a la protección y preservación del ambiente (Art. 37). Por lo tanto, los posibles impactos de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico para los recursos naturales, el ambiente o los ecosistemas deben ser identificados mediante la revisión de otras partes de la Ley.

La lectura del artículo 2 no deja duda de que cualquier modalidad de zona especial es permitida en una ZEDE. En materia ambiental, por expresa mención se abre espacio para regímenes especiales para las Zonas Mineras y las Zonas Forestales Sociales que tienen clara connotación ambiental, pero en la parte final el escenario queda abierto a “cualquier otro régimen especial no señalado en el presente artículo”, bien en forma independiente “o que incluya una combinación de varios de estos regímenes”, sin más limitaciones que las que se puedan derivar de los tratados internacionales que les sean aplicables.

Aun cuando se argumente que las inconsistencias de las ZEDE con la Constitución fueron superadas y que su Ley es aplicable, de conformidad con el artículo 8, las normas legales inferiores quedan sujetas solamente a la Ley de las ZEDE, salvo los decretos que se refieren a los símbolos nacionales y la legislación sobre el mar territorial de la Nación y la Zona contigua que designa como excepciones en el artículo 41. Ni la Ley General del Ambiente ni otra ley especial destinada a la conservación del ambiente o los recursos naturales se encuentran entre la legislación nacional secundaria que estas entidades autónomas están obligadas a respetar. Por lo tanto, la normativa ambiental de las ZEDE constará en una política ambiental elaborada por éstas, seguramente a su conveniencia.

No obstante, lo anterior no soslaya la exigencia de la disposición de la Ley General del Ambiente que dispone que los “proyectos, instalaciones industriales, cualquier otra actividad pública o privada, susceptible de contaminar o degradar el ambiente, los recursos naturales o el patrimonio cultural o histórico de la Nación, serán precedidos obligatoriamente de una ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta pág. 6 evaluación de impacto ambiental (EIA) que permita prevenir los posibles efectos negativos” (Art. 5). No hacer una EIA previo a la aprobación de una ZEDE será violentar el principio de precaución (ante la duda abstente) que es la base de la conservación ambiental.

En esta temática una conclusión inevitable es que antes de aprobar una Zona de Empleo y Desarrollo Económico de forma obligatoria se debe hacer una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en los parámetros que para los megaproyectos previene el Reglamento de Evaluación de Impactos Ambientales. Más aún, dada la envergadura de estos proyectos, debería haber un reglamento especial para la EIA en las ZEDE propuestas. No hacerlo sería una violación a la normativa ambiental vigente.

Reflexiones obligadas

1) La iniciativa de las ciudades modelo siempre ha estado plagada de sospechas entre diversos sectores del país. El ensayo de establecer una ZEDE en la Isla de Roatán, que para muchos es un estado dentro del Estado hondureño, ha reavivado las dudas y obligado a retomar el tema para evitar que se consume un acto que tiene todos los visos de ser un delito de traición a la patria. En este artículo se pone en evidencia algunas falencias en la promulgación de la Ley de las ZEDE, que aunada a otras posiciones que están tomando diversas organizaciones y personas tanto de las fuerzas vivas de Islas de la Bahía como de los sectores comprometidos del resto del país e incluso del extranjero, ven con estupor como un país, renuncia en forma voluntaria a la soberanía sobre una porción de su territorio a favor de fuerzas extrañas.

2) Persisten las transgresiones a la Constitución de la República cuando en una ley secundaria se le quitan potestades a los poderes del Estado que tienen rango constitucional. La cesión de atribuciones de impartir Justicia, tribunales que funcionan con un Derecho ajeno al que está aceptado en Honduras, facultades para establecer impuestos que es competencia exclusiva del Congreso Nacional o la entrega de territorios en sitios expresamente prohibidos por el artículo 107 constitucional son solo muestras de la violación a la Carta Magna.

3) En general, la Ley de las ZEDE puede entrar en conflicto con algunos convenios internacionales en especial los que tienen que ver con las áreas protegidas. De forma específica, para la pretendida ZEDE en Roatán amerita una lectura especial del tratado suscrito entre el Reino Unido y el estado hondureño donde éste se compromete a no ceder territorio o derecho de soberanía sobre dichas islas.

4) Aunque avaladas por el principio de que una ley más nueva prevalece sobre la anterior en lo que esta se le oponga, también es meritorio reflexionar sobre las lesiones que la Ley de las ZEDE provoca en leyes secundarias vigentes que dan soporte a figuras legales ZEDE en Honduras: reseña de una ilegalidad nefasta pág. 7 o elementos como la autonomía municipal, el derecho al trabajo de los nacionales con las reglas que emanan de la legislación laboral, la temática de los mecanismos de expropiación de tierras y la protección del ambiente, los recursos naturales y los ecosistemas.

5) Un aspecto de vital importancia es que en el artículo 28 la Ley de las ZEDE dispone que “Corresponde al Congreso Nacional la creación de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, mediante Decreto”. La relevancia de esta disposición radica en que aun siendo legal la cuestionada Ley, la creación de cada ZEDE debe ser mediante un acto oficial del Congreso Nacional, previo el cumplimiento de ciertos requisitos que deberían estar contemplados en un reglamento de la Ley de las ZEDE que hasta donde se pudo constatar no ha sido emitido. La aprobación por otro medio o mecanismo sería ilegal. En cumplimiento al artículo 329 reformado de la Constitución de la República, en caso de que la zona se pretenda establecer en áreas con alta densidad poblacional se requerirá además de la celebración de un plebiscito cuyo resultado deberá ser favorable a la pretensión de los proyectistas.

6) De todo el análisis surge la conclusión de que una ZEDE para Roatán no tiene soporte legal por no haber cumplido con los requisitos establecidos en la Ley orgánica de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, empezando por el mandato del artículo 28 que dispone que estas deben ser creadas por Decreto del Congreso Nacional. Esto solo, invalida todo lo actuado.

Esta dura experiencia, aunada a las abundantes quejas de muchos sectores de la población que resienten que con esta ley plagada de ilegalidades se está enajenando parte del territorio y la soberanía nacional comprometiendo los recursos del estado en zonas de gran importancia estratégica y exponiendo al país a demandas de grupos que no tendrán escrúpulos para sangrar más las espoliadas finanzas del país.

 La recomendación general es que los diputados del Congreso Nacional, sin más demora deben someter a discusión y aprobar la abrogación del Decreto 120-2013 que faculta para la creación de las ZEDE.