Por: Lucrezia Reichlin
LONDRES – El fondo de 500 mil millones de EUR (547 mil millones de USD) para la recuperación de la COVID-19 que propusieron la canciller alemana Angela Merkel y el presidente francés Emmanuel Macron fue recibido como un punto de inflexión para la Unión Europea, por buenos motivos. Más allá de sus implicaciones económicas concretas, la propuesta reafirma un compromiso con la solidaridad por parte de las dos mayores economías de la UE, preparando así el terreno para un avance genuino hacia la unión fiscal.
La propuesta básica es simple: la UE tomaría créditos de largo plazo en el mercado con la garantía implícita del presupuesto común, luego canalizaría los fondos obtenidos hacia las regiones y sectores más golpeados por la crisis de la COVID-19.
Aún hay mucho por negociar, por ejemplo, si ofrecer créditos o subsidios, el tipo de condiciones que corresponderían a los proyectos y el grado en el cual habría que aumentar la capacidad fiscal agregada. La oposición de los llamados «cuatro frugales» —Austria, los Países Bajos, Finlandia y Suecia— indudablemente obligará a buscar un acuerdo.
Pero, dejando estas consideraciones de lado y mientras esperamos la propuesta que debe presentar la Comisión Europea esta semana, es importante considerar cuáles son las posibles implicaciones en el largo plazo para la UE si se implementa alguna versión de la propuesta francogermana.
En especial, ¿cómo queda con esto el debate sobre la capacidad fiscal europea y la coordinación monetaria y de política fiscal en la zona del euro? ¿Es éste un paso decisivo en esa dirección?, ¿un momento tan crucial como la declaración en 2012 del entonces presidente del Banco Central Europeo Mario Draghi de que el BCE haría «todo lo necesario» para salvar al euro?, ¿o es una respuesta pragmática a la crisis actual, que define los límites viables para compartir riesgos dadas las condiciones actuales?
La propuesta atraviesa varios límites históricos, desde el supuesto del nivel de la deuda europea, hasta las transferencias basadas en las necesidades en vez de contribuciones al presupuesto de la UE, y el otorgamiento de subsidios en vez de créditos. En principio, lograría finalmente el tan promocionado objetivo de la «solidaridad».
Además, aunque no es uno de sus objetivos declarados, la implementación de la propuesta en última instancia daría lugar a la creación de cierta capacidad fiscal de la UE para la estabilización. Los desembolsos de dinero para proyectos alineados con las prioridades de la UE, como la sostenibilidad y la digitalización, afirmarían el principio de un propósito común de la UE, que podría impulsar el apoyo popular hacia una mayor integración.
Una entrevista reciente con el ministro de finanzas alemán, Olaf Scholz, sugiere una agenda aún más amplia para el futuro, que incluye la creación de capacidad tributaria para la UE y cierto grado de armonización fiscal. No es todavía una federación fiscal, pero da una señal clara de que estamos avanzando en esa dirección —la primera de ese tipo desde el Informe de los Cinco Presidentes sobre la concreción de la unión económica y monetaria europea en 2015. (Esa propuesta no llegó a ninguna parte).
Fundamentalmente, no se trata solo de una agenda que apoyan los tecnócratas en las instituciones de la UE, sino de una que cuenta con el respaldo de las potencias políticas de Francia y Alemania. Como ocurrió en el momento de «hacer todo lo necesario» de Draghi, la clave para el avance fue el apoyo político alemán.
En 2012, el apoyo alemán tuvo sus condiciones, incluida la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (para garantizar que la intervención del BCE en el mercado de bonos soberanos se basara en el principio de la condicionalidad) y de una unión bancaria (que funcionara como una herramienta para mitigar riesgos). El apoyo de Alemania para el fondo de recuperación de la COVID-19 se basa en otro gran acuerdo: los proyectos financiados por la UE deben estar en línea con los objetivos compartidos y ser monitoreados de manera colectiva.
Entonces, ¿sugiere la iniciativa francogermana una vía hacia la capacidad fiscal compartida? No necesariamente.
La metas declaradas del fondo recuperación no incluyen la gestión de la demanda. El objetivo del fondo es la UE, no la zona del euro y, por lo tanto, no está diseñado para abordar los desafíos que surgen con un Banco Central común sin una autoridad fiscal correspondiente.
Esos desafíos quedaron patentes durante la crisis de la zona del euro en 2011-12, cuando los responsables de las políticas tuvieron dificultades con el «huida a la seguridad» hacia el norte de Europa, que generó grandes diferenciales en los costos del financiamiento gubernamental y una ruptura en la transmisión de la política monetaria. Esto puso una presión irresistible sobre el BCE para introducir políticas con una dimensión cuasifiscal, por lo cual fue acusado de exceder su mandato.
Para ocuparse de estos problemas, la zona del euro necesita una herramienta presupuestaria que funcione como mecanismo de seguro en las crisis graves (estabilizadores fiscales automáticos) y apoye la coordinación de las políticas monetarias y fiscales que requiere la gestión de la demanda efectiva, especialmente cuando las tasas de interés son casi nulas o negativas. El fondo de recuperación de la COVID-19 propuesto podría servir a ese propósito.
Alinear las capacidades institucionales monetarias y fiscales de la zona del euro no será una tarea fácil. Requerirá un elevado grado de riesgo compartido y resignar parte de la soberanía nacional. Por lo tanto, es muy probable que requiera cambios en los acuerdos.
La decisión de no abordar este problema en la propuesta francogermana fue pragmática, independientemente de lo ambicioso de sus objetivos, son políticamente más fáciles de digerir que las reformas a la arquitectura de la zona del euro orientadas a apuntalar la estabilidad de la moneda.
Sin embargo, el fondo de recuperación propuesto podría ganar tiempo para actuar sobre estos desafíos a más largo plazo. A pesar de no haber sido diseñado para eso, podría crear suficiente capacidad fiscal en la UE para aliviar la presión sobre el BCE y podría permitir transferencias temporales suficientemente grandes como para responder a los efectos asimétricos de la crisis de la COVID-19 en el corto plazo.
Pero, si la economía sigue empeorando, los indicadores de deuda a PIB inevitablemente aumentarán, resaltando, una vez más, la necesidad de reformar la zona del euro. La contribución más fundamental del fondo puede ser la de desplazar la base del debate, eliminando —o, al menos, redefiniendo— algunos de los límites que rodean la mutualización del riesgo y los beneficios de las transferencias.
Otra crisis ha significado otro paso adelante para el proyecto federalista europeo, pero este no es exactamente el «momento hamiltoniano» que algunos anunciaron. Tarde o temprano será necesario revisar los acuerdos de la UE para crear un marco para la coordinación eficaz de la política monetaria y fiscal, manteniendo simultáneamente la independencia del BCE.
El reciente dictamen del Tribunal Constitucional Federal Alemán que determinó que el gobierno y la legislatura de ese país violaron la constitución al no controlar adecuadamente al BCE es una señal de que será difícil lograr avances sin revisar las bases legales e institucionales de la UE, y las condiciones políticas para dar ese paso aún no existen.
*Lucrezia Reichlin, exdirectora de investigaciones del Banco Central Europeo, es profesora de Economía en la Escuela de Negocios de Londres.
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