Por: Abelardo Medina
Economista Senior del Icefi
El World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional a octubre de 2022 muestra que los ingresos públicos del Gobierno General en el mundo se ubicaron al cierre de 2021 en 30.0% del PIB, los de Latinoamérica en 26.8% y los de Centroamérica en 21.2%. Lo anterior, obviando la volatilidad entre países y regiones, parece sugerir que, para alcanzar los estándares mundiales, Centroamérica debe incrementar sus ingresos, por lo que urgen reformas tributarias que eleven las tasas de los impuestos.
Sin embargo, este razonamiento no es totalmente correcto.
Recuérdese que el nivel de tributos que debiera aplicar una sociedad depende del valor esperado del bienestar que se espera causar. Por lo tanto, si Centroamérica espera que el impacto de la política fiscal sobre el nivel de vida de su población sea equivalente al observado en el resto del mundo, es obvio que el nivel de tributos recaudados debe mejorar. Pero, en ningún país de la región se ha calculado totalmente esta mejora. También debe recordarse que la aplicación de tributos produce costos directos e indirectos, asociados tanto al pago, como a las distorsiones sobre las decisiones de los agentes económicos. Esto tampoco se ha evaluado apropiadamente.
Por ello, si bien es cierto que el nivel tributario tiene sustento político en las aspiraciones de la sociedad, la formulación de las características de la legislación tributaria debe ser técnica, de tal forma que se logre una estructura de impuestos y tasas que maximice la recaudación tributaria, sin empeorar las distorsiones en la economía.
Lamentablemente, es frecuente que los funcionarios de los ministerios de hacienda o finanzas de la región desconozcan o no prioricen esta problemática. La experiencia muestra que muchas veces, ante la posibilidad de implementar una reforma tributaria, su reacción no deriva de las aspiraciones sociales de mediano y largo plazo, sino de objetivos como el equilibrio de caja para el funcionamiento de las finanzas públicas en el corto plazo y, últimamente, de la sostenibilidad de la deuda pública.
Por ello, y antes de pensar en replantear la legislación tributaria, los países de la región deben definir su política fiscal de mediano y largo plazo, convergente con su política estratégica de crecimiento y desarrollo, identificando el nivel de tributos que la sociedad requiere para el logro de sus propósitos, sin que se incrementen en forma dramática las distorsiones económicas. Así, debe modificarse el planteamiento actual de los marcos fiscales de mediano plazo, generalmente limitados a mantener los niveles de deuda pública y a controlar las finanzas públicas.
Ahora bien, este replanteamiento de los marcos fiscales de mediano plazo parece muy complicado en el panorama político regional actual. No obstante, es posible avanzar en el incremento de la recaudación tributaria, sin necesariamente incrementar las alícuotas de los impuestos.
Puede empezarse incorporando a los regímenes tributarios las actividades de los llamados espacios no tributables, es decir, segmentos económicos que causan hechos generadores, pero que la legislación de los países ha descuidado, y que en la actualidad son una porción creciente de actividades que no pagan impuestos. Entre otros, destacan los servicios de streaming o aplicaciones electrónicas que venden servicios en los territorios nacionales, y que, en los procesos electorales, como el guatemalteco en desarrollo, son una fuente de asimetría en el manejo de publicidad no controlada. Otras son las rentas que nacionales obtienen en otros territorios y que no tributan, por la carencia de regímenes de renta mundial y que, incluso en Costa Rica, ya ha sido señalado por la Unión Europea como un foco de opacidad tributaria. Además, el manejo abusivo de precios de transferencia por el uso indiscriminado de guaridas fiscales, que propicia flujos ilícitos de capital crecientes, muy importantes en Honduras y Panamá.
También, deben revisarse los mecanismos de arbitraje interno que ocasiona el uso de precios de transferencia y que no están legislados, especialmente con entes sujetos a regímenes tributarios especiales o simplificados, y que son utilizados para simular actividades que pagan menos impuestos. Entre ellos, destaca la simulación de actividades individuales, pese a corresponder a personas jurídicas, o de actividades lucrativas realizadas por organizaciones no gubernamentales.
Por supuesto, es urgente revisar la pertinencia de los tratamientos tributarios diferenciados que ocasionan gasto tributario, y que, estudios recientes, han demostrado que, no solo no incrementan el bienestar de la población, sino que producen un efecto de redistribución negativa de la riqueza, favoreciendo a los grupos de mayores ingresos. Honduras ha avanzado en esta evaluación, pero queda mucho espacio para lograr las reformas que racionalicen estas pérdidas tributarias.
Finalmente, y como parte fundamental de las filtraciones tributarias, es urgente avanzar en el combate al contrabando, del que ningún país centroamericano tiene una medición oficial, a la evasión tributaria y al uso de escudos fiscales en la legislación del impuesto sobre la renta, es decir, permitir una enorme cantidad de deducciones a los grupos empresariales, sin sentido ni justificación económica.
Lo anterior muestra que en Centroamérica se puede lograr una mejora tributaria efectiva sobre la recaudación, sin necesariamente elevar las tasas de los impuestos. Las reformas tributarias deben concentrarse en eliminar espacios no tributables, escudos fiscales innecesarios o la posibilidad de simulación de actividades, estas últimas como parte de un endurecimiento efectivo a las sanciones jurídicas, tal como ya ha avanzado Panamá en su camino para mejorar la trasparencia fiscal internacional. También debe mejorar el acceso a la información bancaria con fines de recaudación y control, que permitirá a la región, especialmente a Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, cumplir los estándares internacionales de transparencia.
En consecuencia, y sin descuidar la necesaria mejora en la efectividad en el gasto público, así como del fortalecimiento propio de las entidades recaudadoras, la mayor disponibilidad de recursos fiscales no obliga en el corto plazo a implementar reformas tributarias que eleven las tasas de los impuestos, aunque siempre se sugiere revisar las de los impuestos dirigidos al control de externalidades. Obliga a pensar en reformas tributarias que corrijan la posibilidad de que empresas o individuos, aprovechando los agujeros o definiciones defectuosas en la legislación, continúen disfrutando de mecanismos para no pagar las contribuciones sociales que debe pagar toda la ciudadanía.
