«Si intentas ordeñar una ubre seca sólo conseguirás una patada de la vaca!.
Robin Hood
Por: Pedro Morazán
Uno de los problemas estructurales de los países de América Latina y el Caribe (ALC) es la desigualdad de ingresos y de oportunidades. Una pequeña minoría concentra en sus manos una creciente proporción de la riqueza, mientras un número creciente de la población se debate en la pobreza. La concentración de la riqueza es un problema inherente al modelo de crecimiento excluyente de las tres últimas décadas. Ese modelo también prevaleciente en Norteamérica donde el 1% de la población controla el 40% de la riqueza y era justificado por no pocos economistas con la llamada “teoría de la productividad”, para cuya validez, aún no existe evidencia. El premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz caracterizaba, hace algunos años dicha extrema desigualdad, con su lapidaria frase, “del 1%, por el 1%, para el 1%”.
Es importante conocer las desigualdades para superar las dificultades. Para medir las desigualdades se utilizan diversos indicadores, entre los cuales, el más conocido es el llamado “Coeficiente de Gini”, que tiene valores entre 0 y 1. El valor cero en el coeficiente o índice de Gini indica la igualdad perfecta, mientras que el valor uno indica una desigualdad absoluta. En suma, mientras más alto el coeficiente de Gini, mayor la desigualdad. Según los rankings mundiales, Islandia es el país más igualitario de la tierra con un índice de Gini de 0.25, mientras que Sudáfrica, que tiene un índice de Gini del 0.63, es considerado el país más desigual del mundo. Con un índice de Gini de 0.50, en promedio de los últimos años, Honduras ocupa el puesto número veinte, entre 163 países, en el ranking de la desigualdad y está mucho más cerca de Sudáfrica que de Islandia. El índice de Gini mundial es de 38%.
La desigualdad de ingresos es un problema socioeconómico, eso resulta evidente y por ello no necesita ninguna explicación. En una economía de bienestar, basada en el mercado, el surgimiento de desigualdades es inevitable. El problema surge, cuando la desigualdad se vuelve extrema y amenaza, por ello, el fundamento de la economía de bienestar. Con la ayuda de otros indicadores de la desigualdad (Atkinson) se ha llegado a comprobar que, por ejemplo, las sociedades escandinavas son más sensibles a la desigualdad, que las sociedades latinoamericanas. Esto es así, porque mientras más dividida está una sociedad, más reacios son los ricos a invertir su dinero en el bien común. Ellos no necesitan del gobierno para financiar educación, salud, viviendas o transporte. Por ello, como afirma Stiglitz, los ricos “se vuelven más distantes de la gente común, perdiendo cualquier empatía que alguna vez hayan tenido. También les preocupa un gobierno fuerte, uno que pueda usar sus poderes para ajustar el equilibrio, tomar parte de su riqueza e invertirla en el bien común.”
En el caso de Honduras, la creciente desigualdad detrás del coeficiente de Gini, muestra la fuerte reducción de oportunidades para la gran mayoría de la población. En un país con escasos recursos públicos no existe dinero suficiente para financiar el acceso a la educación o a la salud. Precisamente allí radica una de las consecuencias más perversas de la enorme desigualdad, en la perdida del recurso más importante para el desarrollo, el recurso humano. Para lograr mayores niveles de bienestar social, es necesaria una política fiscal que ayude a corregir los desequilibrios provocados por el mercado, contribuyendo a una mejor provisión de bienes públicos como educación, salud, protección social y sostenibilidad ambiental. Ya es costumbre en el continente, que todo intento de resolver los desequilibrios provocados por la desigualdad, a través de una nueva fiscalidad, se encuentran con el rechazo de los que se benefician de una cultura del privilegio.
La relación entre crecimiento desigualdad y pobreza
Hace algunos años realizamos una investigación sobre la relación entre crecimiento económico desigualdad y pobreza en Honduras. El objetivo de la política económica en países con altos índices de pobreza y desigualdad es el de crear un círculo virtuoso entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza y la desigualdad. No siempre el crecimiento económico conduce a una reducción sustancial de la pobreza. Por otro lado, una reducción de la pobreza sin crecimiento económico, es prácticamente imposible. La historia nos muestra, sin embargo, que en muchos casos, un crecimiento económico exitoso en la fase del despegue, puede ir acompañado de una reducción sustancial de la pobreza y un aumento relativamente fuerte de la desigualdad. El caso más conocido actualmente, es el de China que tuvo un índice de Gini cercano al 0.5 a inicios del presente siglo.
La conclusión principal es, que intentar reducir la desigualdad a costa del crecimiento, conduce por lo general a un aumento de la pobreza. Esa es la evidencia empírica hasta la fecha. Dicho de una manera más prosaica, si el pastel es pequeño no ajustará para todos. Por eso la política fiscal no se puede reducir simplemente, a la introducción progresiva de impuestos. Es decir, la política fiscal no solo consiste en aumentar los ingresos del Estado, sino más bien, en hacer buen uso de ellos. De nada sirve una política tributaria progresiva, si no se hace un uso eficiente de los recursos. La política fiscal debe ser entendida como el conjunto de instrumentos para hacer buen uso del gasto público y así influir positivamente en las condiciones macroeconómicas. Dentro de éstas vale mencionar la demanda agregada de bienes y servicios, el empleo, la inflación y el crecimiento económico.
Como bien se sabe, durante una recesión económica el gobierno busca por lo general reducir los impuestos o aumentar el gasto público para estimular la demanda agregada y con ella el crecimiento. Por otro lado, si se quiere combatir la inflación, es necesario reducir el gasto y aumentar las tasas de interés. Quien no respete dichos principios, se verá castigado por la realidad, tarde o temprano. Por eso el populismo no compagina casi nunca con la racionalidad económica. Se podría resumir este apartado, diciendo que la política fiscal se balancea sobre una cuerda floja entre la eficiencia y la equidad.
No se trata solamente de poder cuantificar la pobreza y la desigualdad. Eso es de enorme importancia y por eso las cifras deben ser manejadas con extrema seriedad. Pero no es menos importante cuantificar la capacidad redistributiva de las políticas económicas, también aquí se requiere el manejo serio de la información. Las implicaciones redistributivas de los impuestos y gastos más bajos, pueden verse al comparar el impacto redistributivo de la política fiscal en América Latina. Como lo expusimos más arriba, ALC es la región con el nivel promedio más alto de desigualdad de ingresos. Lo que no habíamos mencionado, es que ALC es también una región con niveles de impuestos y gastos muy altos en comparación con otros países en desarrollo. Es decir, no basta con aumentar los impuestos de los ricos para combatir la desigualdad.
Política fiscal y la paradoja de Robin Hood
No cabe duda que la política fiscal juega un papel estelar en la redistribución y con ello en el combate de la desigualdad. Por ello es importante recalcar que evaluar la contribución de los impuestos a la redistribución, no es simplemente, medir qué tan rápido aumentan las tasas impositivas con los ingresos (o la riqueza). No toda la riqueza en la sociedad puede ser imponible, es decir sujeta a impuestos. Por ello la redistribución efectiva es el resultado de la interacción de las tasas impositivas, con la distribución de la base imponible entre los hogares. Por ejemplo, aumentar o reducir la tasa impositiva en un tramo de ingresos con pocos o ningún contribuyente tendrá un impacto limitado o nulo en el poder redistributivo del sistema tributario. Un esquema impositivo idéntico también tendrá diferentes efectos redistributivos en países (o años) con diferentes distribuciones antes de impuestos.
Por eso es importante plantearse la pregunta de, qué hacer con los escasos recursos para poder combatir la pobreza y la desigualdad de manera efectiva y eficiente. ¿Se debe hacer con programas focalizados como las llamadas “transferencias condicionadas”, por medio de las cuales el apoyo se dirige solamente a los grupos más vulnerables? La otra alternativa son los llamados “programas universales”, por medio de los cuales los servicios y prestaciones sociales se brindan a todos, independientemente de su nivel de ingresos. Hace algunos años dos economistas holandeses obtuvieron evidencias, en base a un estudio que incluía varios países, de que los programas focalizados no eran mejores que los universales. Es decir, quitarle dinero a los ricos para dárselo a los mas pobres no funcionaba. A esto lo llamaron la paradoja de la redistribución.
Esta llamada paradoja de Robin Hood, dominó durante largo tiempo los debates sobre política fiscal y redistribución. En investigaciones más recientes que incluyen un universo mayor y más relevante para países como Honduras, se logró, sin embargo, considerar aspectos adicionales que contradicen dicha paradoja. Es decir, que, para países con reducido espacio fiscal, la focalización de las políticas sociales es de enorme relevancia.
La ley de justicia tributaria
Según las últimas estimaciones de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas, aunque la mejora económica en Honduras, vino acompañado de una reducción estimada de la pobreza en 2021 (al 53,3 por ciento), la alta inflación en 2022 limitó un progreso superior. Se estima que la tasa de pobreza disminuyó ligeramente hasta alcanzar 52,4 por ciento y la pobreza extrema al 13,3 por ciento en 2022, mientras que el Índice de Gini se situó en 47,5 por ciento. Honduras se mueve en un círculo visiones de bajo crecimiento y altos índices de pobreza y desigualdad.
La justificación para cambiar el entramado de la política fiscal en Honduras es más que evidente y por ello, es necesario darle la bienvenida al intento de crear leyes que conduzcan a mayor justicia tributaria. El Poder Ejecutivo ha presentado un anteproyecto bajo el nombre de “Ley de Justicia Tributaria”. El buen logro de este proyecto de ley a depender, sin embargo, de que vaya acompañado de proceso de amplia socialización, en la que no exista ni tribalismo ni canibalismo político.
No quiero entrar en detalles en torno a la propuesta de Ley de Justicia Tributaria, que va a ser discutida en estos días. Pienso que los innumerables “considerandos” que la acompañan brindan la base que justifica su relevancia. Debo admitir, sin embargo, que me fue muy difícil verificar las informaciones allí ofrecidas. Creo que, en el proceso de discusiones, se podría ofrecer a los actores involucrados, la procedencia de los datos referidos para garantizar la transparencia.
Un aspecto que me gustaría recalcar, ya que atrajo mucho mi atención, es el referente derogatorio de las exoneraciones descrita en el Artículo 16 del Capítulo II. Se menciona en el inciso 4 la Ley de Promoción a la Generación de Energía Eléctrica con Recursos Renovables de 2007. Es decir, durante un gobierno que no estuvo implicado con el entramado de beneficios fiscales, otorgados en los últimos años. Analizando ese apartado mis reflexiones giran en torno a la lógica detrás de una medida como esta.
Una de las posibles motivaciones puede estar vinculada a las maniobras de ciertos inversionistas vinculados al narcotráfico. El asesinato de la líder ambientalista Berta Cáceres, todavía está fresco en la memoria histórica de los hondureños. Toda la trama de lo que ocurrió en Agua Zarca no hizo más que poner en evidencia que durante las dos administraciones de Juan Orlando Hernández, Honduras se convirtió en un Narco-Estado. Lo más trágico de esto, es que Bancos de Desarrollo Europeos como el Dutch entrepreneurial development bank (FMO) de Holanda, se hayan visto involucrados en tales negocios. Ahora el Banco Central Europeo (BCE) está buscando ejercer un mayor control por medio de la creación de una nueva y fuerte Autoridad Anti-Lavado de Dinero (AMLA) de la Unión Europea. El Parlamento Europeo votará pronto sobre el proyecto de Reglamento AMLA, para garantizar que el financiamiento al Desarrollo brinde su contribución a la transformación energética.
La pregunta que se plantea aquí y que de hecho será relevante, para otros aspectos del anteproyecto de Ley es: ¿Cuál es el origen de los evidentes casos de corrupción, crimen y lavado de dinero? ¿Era la legislación vigente o eran las personas encargadas de hacer cumplir la Ley? Estas y muchas otras preguntas deberán ser discutidas en el proceso de socialización. En el caso de la promoción de las energías renovables, es importante recalcar que el estímulo de la inversión tanto nacional como extranjera, tanto pública como privada, es de esencial importancia para lograr la transformación energética. También en este sector sería mejor reformar la legislación, siguiendo más bien un proceso dialéctico, es decir manteniendo lo bueno y desechando lo malo.
