Por: Abelardo Medina
Economista Senior del Icefi
Los datos del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional para octubre de 2022 muestran que, en materia de ingresos públicos del Gobierno General, la recaudación de todos los países del mundo reportó un aumento desde el 29.3% del PIB en 2020 hasta el 30.0% en 2021, mientras que en la de los países de Latinoamérica se reportó un incremento desde el 25.8% del PIB en 2020 hasta el 26.8% en 2021.
Por su parte, en Centroamérica, que es una región en donde los aparatos fiscales no logran sustraer muchos recursos de la economía, tanto por el diseño de su legislación tributaria en el sentido estricto, como por la carencia en varios de los países de un sistema previsional efectivo, y por la prevalencia de una gran cantidad de filtraciones tributarias, dentro de las que destacan el abuso de escudos fiscales, el gasto tributario, regímenes tributarios preferenciales para ciertos sectores económicos, informalidad económica, flujos ilícitos de capital, contrabando y por supuesto evasión tributaria, también se reportó un aumento desde el 19.7% del PIB en 2020 hasta el 21.2% en 2021.
La trayectoria creciente de la recaudación en todo el mundo, se debió al proceso de reacomodo económico posterior a la crisis sanitaria de 2020, que incluyó la reactivación económica derivada de la finalización de los períodos de confinamiento obligatorio y el impulso fiscal adoptado por los países desarrollados ‒que luego alimentaría el fenómeno inflacionario en 2022‒ para reducir el desempleo y la falta de bienestar en sus países. Por ello, el cambio marginal en la recaudación en 2021 debe analizarse cuidadosamente, y no caer en falsos triunfalismos y anuncios de que los resultados fueron consecuencia exclusiva de mejoras en el ámbito de administración tributaria, sino más bien debe verse como parte del regreso a la normalidad.
Ahora bien, la carga tributaria del Gobierno General incluye las contribuciones que obtienen los Estados por la aplicación de las contribuciones a la seguridad social y de la tributación municipal que es administrada por entes ajenos a las autoridades centrales, así como por el aporte que obtiene Panamá por los ingresos del Canal.
Por ello, para analizar los ingresos que efectivamente pueden utilizar los Estados para financiar sus planes de política, resulta más conveniente evaluar el monto de la recaudación obtenida por los gobiernos centrales y por supuesto, su trayectoria. En ese sentido, la carga tributaria de los Gobiernos Centrales de Centroamérica reportó un incremento desde el 13.3% del PIB en 2020 hasta el 14.8% en 2021; en la que destacaron El Salvador y Nicaragua como aquellos con mayores niveles de ingresos tributarios con 20.1% y 19.1% del PIB respectivamente, mientras que, en el extremo contrario, se ubicaron Panamá y Guatemala con escasamente el 6.8% y el 11.7% del PIB respectivamente.
Al margen de que el caso panameño merece un tratamiento especial, porque gran parte del financiamiento de su aparato público deriva de los ingresos del Canal; el aumento de la recaudación en 2021 permitió en la mayor parte de los países, una reducción del déficit fiscal y el intento de revertir la acumulación de deuda que se produjo el año anterior, para tratar de paliar la crisis sanitaria; sin embargo, ninguna autoridad o analista esperaba que la recaudación registrara un ritmo sostenible en 2022, debido a la normalización de las actividades económicas y a la desaparición de los impulsos fiscales en cada uno de los Estados.
Sin embargo, el conflicto armado en el Este de Europa, paradójicamente, tanto producto del aumento de los precios internacionales de los combustibles, y de algunos commodities de trascendental importancia para los países y con relativa inelasticidad en el consumo, así como por la política de otorgamiento de subsidios al consumo implementada en prácticamente todos los Estados centroamericanos, produjo un nuevo crecimiento inusual de la recaudación en 2022, lo cual también ha sido aprovechado para anunciar que la capacidad administrativa tributaria de los países está permitiendo resultados extraordinarios.
Sobre este particular, es importante comentar que es cierto que en algunos países, como Costa Rica en donde los efectos de su reforma tributaria de 2018 se han ido percibiendo en forma paulatina; El Salvador por su aparente esfuerzo de combate a la evasión fiscal, especialmente en el Impuesto Sobre la Renta; Guatemala por la implementación del sistema de facturación electrónica, y Nicaragua, por los efectos finales de su reforma tributaria, los aumentos recaudatorios también tienen explicaciones propias de la dinámica administrativa, sin embargo, la mayor parte del aumento en la recaudación de 2022 es consecuencia del proceso inflacionario que no impactó el consumo de las personas, por lo que la demanda en términos reales mantuvo un ritmo creciente.
Por ello, la recaudación esperada al cierre de 2022, para todos los países de la región, reportará un crecimiento especial, que oscilará entre 0.3% del PIB para Honduras, y 0.9% del PIB para Panamá; sin embargo, la mayor parte de ese incremento no puede ser sostenible en el largo plazo, porque deriva de factores exógenos.
Los presupuestos de ingresos para 2023 de los diferentes países de la región lo perciben de esa forma, por lo que, salvo Panamá que espera seguir realizando esfuerzos para recuperar al menos el nivel tributario observado en los años 2018-2019 y que se ha perdido por una serie de disposiciones administrativas y de política tributaria; todos los demás reflejan sendas caídas de su carga tributaria esperada para el próximo año. Por ello y aun cuando, en algunos de los países existen fuertes subestimaciones tributarias que devienen de la vigencia de procesos electorales y la disposición de los gobiernos de reducir el monto esperado de tributos en el presupuesto para evitar la ridigización de dichos ingresos, se presupuestaron dramáticas caídas en torno al 3.0% del PIB para Nicaragua, 1.3% del PIB para El Salvador y Guatemala, 0.6% del PIB para Costa Rica y 0.2% para Honduras.
Por supuesto que es normal que se espere una reducción en los ingresos tributarios para 2023 debido al abandono teórico de la política de subsidios a los precios que producen que la demanda de dichos productos permanezca constante, y por la aparente estabilización de precios debido a que no se disponen de expectativas de cambio en el conflicto de Europa del Este, pero la trayectoria no debiera ser tan pronunciada como las planteadas por varios de los países; el cambio debiera ser suave y más controlado.
Al margen de ello, si es cierto que Centroamérica espera una disminución de su carga tributaria para 2023 lo que representa que los Estados deberán fortalecer el manejo de los recursos disponibles, de tal forma que, con ellos, se traten de ofrecer los mejores resultados posibles para el bienestar de la población.
