Joaquín A. Mejía Rivera y Rafael Jerez Moreno
- La estructura que sustenta las sentencias judiciales que permitieron la reelección en los tres países
El 19 de octubre de 2009, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua resolvió un recurso de Amparo que declaró inaplicable el artículo constitucional que prohíbe la reelección presidencial, beneficiando al presidente Daniel Ortega.
El 22 de abril de 2015, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Honduras emitió una sentencia en la que declaró la inaplicabilidad del artículo constitucional que contiene la prohibición para ser nuevamente presidente de la República, beneficiando al presidente Juan Orlando Hernández.
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El 28 de noviembre de 2017, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia resolvió declarar la “aplicación preferente” del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre los artículos constitucionales que limitaban la reelección presidencial “por una sola vez de manera continua”, beneficiando al presidente Evo Morales.
Estas tres sentencias tienen en común la siguiente estructura lógica:
- La reelección es un derecho humano que está incluido entre los derechos políticos y vinculado con el principio de igualdad.
- Los derechos políticos se encuentran reconocidos en una norma constitucional (las constituciones nacionales) y en una norma internacional de derechos humanos (artículo 23 de la Convención Americana).
- La norma constitucional es más restrictiva que la norma internacional, ya que la primera limita el derecho a la reelección y la segunda lo permite.
- La norma constitucional (restrictiva) y la norma internacional (permisiva) se encuentran ubicadas en el mismo nivel jerárquico del ordenamiento jurídico.
- Existe una antinomia o contradicción constitucional porque hay dos normas vigentes de igual rango, pero contradictorias, una que restringe el derecho humano a la reelección y otra que lo protege.
- La norma que más protege los derechos políticos (derecho humano a la reelección) se impone a la norma que los restringe y, por tanto, la norma constitucional se declara inaplicable y la norma internacional (artículo 23 de la Convención Americana) se aplica de forma preferente en virtud del principio pro persona.
A pesar que esta estructura tiene lógica y prima facie es correcta, contiene un problema fundamental: está basada en una premisa falsa, es decir, que la reelección es un derecho humano. Para llegar a ella se realizó una interpretación y un uso incorrecto de la normativa y jurisprudencia internacional, lo cual generó un mismo resultado en los tres países: la modificación de los períodos presidenciales vía órganos jurisdiccionales, eludiendo los caminos de reforma legislativa o referéndum popular contemplados en la legislación de cada país.
- ¿Es realmente la reelección un derecho humano?
La reelección puede ser definida como la posibilidad de ser elegido después de haber ocupado un cargo durante un período de gobierno y que existe una relación entre la reelección y el derecho humano a postularse en elecciones, interpretado como parte del derecho de participación política. Valga resaltar que las cláusulas que prohíben o limitan la reelección presidencial se incluyen en los capítulos constitucionales que se refieren a la institución de la Presidencia de la República y no en los capítulos sobre derechos y garantías.
La Sala de lo Constitucional de Nicaragua estableció que el derecho al sufragio (elegir y ser elegido), garantizado en el artículo 23 de la Convención Americana, es un principio fundamental para el ser humano, es irrenunciable y el Estado nicaragüense no puede restringirlo. Por su parte, la Sala de lo Constitucional de Honduras expresó que existe una contradicción entre los derechos políticos y la prohibición de la reelección, lo cual constituye una “colisión entre derechos fundamentales inherentes a la persona humana también contenidos en la propia Constitución, y en la infracción de principios y normas internacionales de Derechos Humanos”, de manera que atribuye el carácter de derecho fundamental a la reelección presidencial.
El Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia concluyó que la Constitución nacional prescribe que los tratados internacionales que representan la norma más favorable para los derechos humanos tienen que aplicarse y prevalecer incluso por encima de la norma suprema; por tanto, debe aplicarse la Convención Americana de forma preferente que los artículos constitucionales ya que protege de forma más amplia los derechos políticos.
Sin embargo, la reelección debe entenderse como una cláusula autónoma vinculada al derecho a la participación política y al derecho a postularse en elecciones libres y auténticas, por lo que una persona que pretende ser reelegida ya ha ejercido su derecho de ser elegida y, en consecuencia, la prohibición constitucional de la reelección no debe interpretarse a priori como una violación de sus derechos políticos, dado que, si se reconociera la reelección como un derecho humano, esto implicaría que el contenido actual del derecho a la participación política es insuficiente para garantizar los intereses y expectativas legítimos.
A la luz de lo anterior, las Salas Constitucionales de Honduras y Nicaragua, y el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia incurrieron en un error al declarar la inaplicabilidad de los artículos constitucionales que limitan la reelección presidencial argumentando que restringen derechos y garantías de igual rango constitucional. Un análisis de los tratados internacionales de derechos humanos, las constituciones nacionales y las decisiones judiciales muestra que la reelección no se reconoce como un derecho humano.
Como lo señaló la Comisión de Venecia –que es un órgano consultivo del Consejo de Europa-, “no existe un derecho humano específico y diferenciado a la reelección. La posibilidad de postularse para un cargo para otro período previsto en la constitución es una modalidad o una restricción del derecho a la participación política y, específicamente, a contender por un cargo”.
En este orden de ideas, la prohibición constitucional a la reelección presidencial no solamente no transgrede un supuesto derecho político, sino que tiene como objetivo evitar ventajas excesivas e indebidas para el candidato-presidente, ya que mientras compite en la contienda electoral, continúa ocupando la más alta magistratura del Estado y cuenta con gran parte de la institucionalidad y del presupuesto bajo su autoridad, lo cual, en países con una institucionalidad democrática debilitada, constituye un serio riesgo para la celebración de elecciones en igualdad de condiciones.
Por tanto, las restricciones a la reelección presidencial deben proteger los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho, siempre y cuando tales limitaciones se encuentren establecidas en la Constitución en aras del interés general. Así las cosas, dichas restricciones no pueden considerarse discriminatorias o irrazonables.
Sin embargo, en palabras de la Comisión de Venecia, los límites a la reelección deben ser neutrales y no ser eliminados de tal manera que asegure “la continuidad del mandato del servidor en funciones en ese momento (por ejemplo, al eliminar los límites a la reelección). Es posible evitar este riesgo si estos cambios no benefician al titular”.
III. A manera de conclusión
Es evidente que las Salas de lo Constitucional de Honduras y Nicaragua, y el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia no tomaron en cuenta los parámetros establecidos en los estándares internacionales de derechos humanos, desconocieron las razones históricas y políticas que hacen de la prohibición de la reelección presidencial una restricción legítima y razonable, y priorizaron los intereses de una persona por encima del bien común en una sociedad democrática.
En conclusión, estos tribunales ignoraron que los límites a la reelección que la mayoría de las democracias representativas imponen al derecho del Presidente titular representan un límite razonable al derecho de ser elegido porque impiden el ejercicio ilimitado del poder en manos del Presidente y protegen otros principios constitucionales como el de los controles y equilibrios, y la separación de poderes.
Además, que en las democracias modernas nadie puede argumentar tener un derecho a reelegirse después de un primer mandato si la Constitución dispone lo contrario. La prohibición de la reelección presidencial se deriva de una elección soberana del pueblo en busca de objetivos legítimos de interés general, que prevalecen por sobre el derecho del Presidente en funciones.
Sin duda alguna, la forma en que se ha aprobado la reelección presidencial en Nicaragua, Honduras y Bolivia socaba la confianza ciudadana en la institucionalidad democrática y erosiona el principio de separación de poderes y la soberanía popular, ya que:
- Se realizó mediante un mecanismo (una sentencia judicial) que no era el adecuado para modificar un aspecto tan importante de los sistemas políticos constitucionales.
- Se efectuó para beneficiar a quienes ostentaban la titularidad del poder Ejecutivo con todas las ventajas que ello representa para ellos, vulnerando el principio de igualdad que debe garantizar una contienda electoral libre y justa.
- Se hizo en ausencia de un consenso nacional amplio y argumentando falazmente que su prohibición violentaba un derecho humano reconocido por los tratados internacionales de derechos humanos y avalado por la jurisprudencia internacional.
