Por: Ricardo Barrientos
De todos los ámbitos de la política fiscal, la justicia tributaria es quizá el más controversial, y por ello, el más evadido en los debates políticos y ciudadanos.
En Centroamérica, los debates sobre la política fiscal son particularmente intensos cuando se discute la aprobación de los presupuestos públicos. Usualmente los temas son las prioridades del gasto público, con decisiones complejas como distribuir recursos escasos entre el gasto social y la inversión pública en infraestructura. Otro debate importante es cómo financiar el presupuesto, y en la región centroamericana, la mayoría es con el pago de impuestos, por encima de la deuda pública y los saldos de caja. Ahora bien, generalmente este debate parte de proyecciones para la recaudación tributaria y para los ingresos corrientes no tributarios, y de allí decidir cuánto el gasto público, principalmente la inversión pública, excederá el nivel de ingresos proyectados, es decir, decidir el nivel del déficit fiscal, el cual se financia con los recursos del crédito público.
En general este es un ejercicio técnico y político que toma el nivel de la recaudación como un dato insumo dado. Además de una estimación técnica del crecimiento de la recaudación de impuestos en un escenario pasivo, suele estimarse la recaudación adicional que la administración tributaria espera obtener resultado de sus acciones de control y fiscalización, la cantidad de recursos que se espera recuperar por la reducción de la evasión de impuestos, la defraudación aduanera, el contrabando y otras formas de fraude tributario.
Pero, por supuesto, la proyección de ingresos tributarios no tiene por qué ser un insumo dado y rígido, intocable, ni tampoco la recaudación adicional que pueda esperarse debe ser solamente el resultado de las acciones de la administración tributaria. El gobierno puede considerar medidas de política tributaria, como la modificación de las bases de recaudación o la estructura técnica de los impuestos, consistente en las tasas, las bases imponibles, el hecho generador, las exenciones, los sujetos pasivos y activos, entre otros.
Los objetivos de una reforma tributaria pueden ser diversos, pese a que generalmente se cree que solo persiguen incrementar los ingresos del Estado. En realidad, una modificación a la estructura del sistema tributario puede buscar fortalecer la estabilidad macroeconómica, la realización de los derechos humanos o fundamentales, mejorar el clima de negocios y la competitividad, o ser un elemento clave de un plan de desarrollo integral. En términos generales, uno puede identificar alguno de estos objetivos en las reformas tributarias que en años recientes han intentado o han logrado aprobar los gobiernos centroamericanos.
Sin embargo, hay un objetivo que debiese ser fundamental e infaltable en toda reforma tributaria, y que, de hecho, está explícitamente ordenado en las constituciones políticas centroamericanas: la justicia tributaria. Pese a esta importancia y prioridad, rara vez, o por lo menos, ninguna de las reformas tributarias recientes explicita como objetivo incrementar la justicia con la que se pagan los impuestos, como si fuese una cuestión de pudor político o social ocultarlo.
Quizá una explicación de esta anomalía es que el concepto de justicia tributaria se ha tornado un asunto ideológico, ya que en la región prevalecen gobiernos con posicionamientos ideológicos a la derecha, o con discurso de izquierda, pero con acciones y realidades inconsistentes o incoherentes con ese discurso. La teoría de la tributación asocia el concepto de justicia tributaria con dos esquemas: la equidad vertical, según la cual, quien tiene más riqueza, tiene más capacidad de pago, y debe tributar más que proporcionalmente que quien tiene menos recursos, esto es la denominada progresividad de los impuestos; y, por otro lado, la equidad horizontal, según la cual, quienes están en igualdad de condiciones, en particular quienes tienen igualdad capacidad de pago, deben pagar el mismo monto de impuestos, por lo que deben evitarse los privilegios y los tratamientos tributarios diferenciados.
A primera vista, y si se quiere, desde una visión ingenua y desinformada, pareciera que estos principios de justicia tributaria no deberían generar conflicto alguno, y deberían ser ampliamente aceptados y aplicados. Sin embargo, cualquier atisbo de ingenuidad se desvanece rápidamente cuando se recuerda, por ejemplo, el hecho de que en el Manifiesto del Partido Comunista de Karl Marx y Friedrich Engels, justamente dentro de las diez medidas con las cuales finaliza el segundo capítulo, referido a los proletarios y los comunistas, figura la aplicación de un impuesto progresivo fuerte. Por otro lado, la cosa también deja de ser ingenua por el enorme conflicto que significa que si, por ejemplo, un gobierno decide suprimir los privilegios fiscales que gozan sectores como la maquila y las zonas francas, una realidad que Honduras está viviendo en carne propia.
Pero, por algo, las constituciones ordenan que los sistemas tributarios deben ser justos y equitativos. La experiencia de Centroamérica en general ha sido que, impulsar la justicia fiscal tomando medidas para fortalecer la equidad vertical y horizontal desata conflictos graves, por no decir, verdaderos zafarranchos políticos al punto que, en más de un caso de nuestra historia reciente, una reforma a favor de la justicia tributaria terminó en golpes de Estado y otros rompimientos constitucionales. La cuestión es si en algún momento llegaremos entender en Centroamérica que esto no es motivo de orgullo, sino una vergonzosa evidencia de nuestro subdesarrollo democrático y político.
Es interesante observar que, cuando la gente expresa su rechazo y molestia por pagar impuestos, esgrime argumentos como que, en el caso trágicamente demasiado frecuente de un gobierno corrupto, son las autoridades las que han roto el contrato social, y, por lo tanto, muchos se sienten moralmente habilitados para no pagarle impuestos a un gobierno ladrón y abusivo. Incluso, mucha gente expresa su anuencia a tributar, si, además de gobiernos honestos, el sistema fuese justo, es decir, si todos estuvieran obligados a pagar impuestos acordes a su capacidad de pago.
La justicia tributaria no es una cuestión entre comunistas y anticomunistas, e impulsarla no debería generar conflictos comparables con revivir la Guerra Fría. Es una cuestión mucho más sencilla, necesaria, y también obligatoria, tal como está escrito y ordenado en la Constitución.
