El debate sobre la ley del Consejo Nacional de Defensa y Seguridad: ¿Amenaza de involución en las relaciones civiles- militares en tiempos de democracia?

Por: Leticia Salomón

El debate o de repente el escándalo que se ha armado alrededor de la propuesta de la iniciativa de ley enviada por el poder Ejecutivo para su deliberación y aprobación en el Congreso Nacional sirve como medidor del grado de avance o retroceso en tres temas centrales: a) cultura política democrática (descalificación, confrontación, ideologización), b) conocimiento general sobre los temas de defensa y seguridad (déficit notable con relación a lo que se ha avanzado en América Latina y Honduras), y c) manejo de las relaciones civiles- militares en tiempos de paz y democracia (prevalencia de la idea de los militares por encima de los civiles). De lejos puede apreciarse una evaluación negativa en los tres temas, lo que nos advierte del peligro al que se enfrenta el avance experimentado en la conducción civil en el pasado inmediato como resultado de épocas nefastas en la vida institucional del país, de la cual nuestros políticos no parecen estar enterados. Con el propósito de contribuir al conocimiento comparto en este espacio algunas ideas básicas que pueden contribuir a un conocimiento más apropiado de los temas en debate:

1. Varias décadas atrás, el presidente de la República no tenía mando directo sobre las Fuerzas Armadas. Su poder lo ejercía a través del jefe de las Fuerzas Armadas y posteriormente del Comando en Jefe de las FFAA: La Comandancia General le correspondía constitucionalmente al Presidente de la República e impartía sus órdenes a través del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas (LC 1984, art.21) y este tenía la atribución de “cumplir y hacer cumplir las órdenes que emita el Presidente de la República en el ejercicio de sus funciones constitucionales…” (LC. 1984, art. 37, inciso b).
2. Los militares fueron construyendo a lo largo de los años una especie de paralela del poder civil: El jefe de las Fuerzas Armadas era equivalente al presidente de la República, el Consejo Superior de las Fuerzas Armadas era el equivalente del Congreso Nacional y los Tribunales militares eran el equivalente del poder Judicial.
3. Posteriormente desapareció la figura de jefe de las Fuerzas Armadas con muchos de sus excesos y fue sustituida por la de jefe del Estado Mayor Conjunto (su nombre actual); se eliminó el Consejo Superior de las FF AA y los tribunales militares quedaron reducidos a juzgar delitos militares quitando la potestad de juzgar delitos cometidos por militares en los que estuvieran involucrados civiles, lo cual pasó a ser potestad de los tribunales civiles.
4. Los temas de defensa y seguridad se manejaban juntos al grado que había una sola Secretaría, de “Defensa y Seguridad Pública”, y la policía constituía la cuarta fuerza de las fuerzas Armadas, la Fuerza de Seguridad Pública, junto a las tres fuerzas militares: Ejército, Fuerza Aérea y Fuerza Naval.
5. La policía, al estar bajo la custodia de las Fuerzas Armadas se deformó en su función y metodología, y se mantuvo subordinada y minimizada como institución, al grado que los militares que llegaron a dirigirla consideraban sus nombramientos al frente de la misma como castigo a su historial profesional.
6. La figura del secretario de Defensa (y Seguridad) se reducía a una instancia tramitadora de asuntos militares (y policiales) ante el poder Ejecutivo y su ubicación en la escala jerárquica estaba por debajo del comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y por debajo del Consejo Superior de las Fuerzas Armadas (art. 18, LC.1984). La Secretaría en ese entonces pertenecía al ámbito militar y no al ámbito civil como el resto de Secretarías; siempre estaba al frente un militar activo o retirado.
7. Como producto de un notable avance en el fortalecimiento de la supremacía civil sobre los militares se sustrajo la policía de las fuerzas Armadas durante el gobierno del expresidente liberal Carlos Roberto Reina (1994-1998) constituyéndose la Secretaría de Seguridad durante el gobierno del expresidente liberal Carlos Flores (1998-2002), nombrando al frente de la misma a una mujer, sin tener mayores conocimientos sobre el tema.
8. A partir de ese momento dos instituciones diferentes asumieron dos funciones constitucionales diferentes: Defensa y Seguridad. Por desconocimiento, desentendimiento o comodidad, los presidentes posteriores siguieron nombrando exmilitares al frente de la Secretaría de Defensa Nacional e inclusive de la Secretaría de Seguridad, mientras en América Latina se avanzaba en la reafirmación de la supremacía civil sobre los militares nombrando civiles al frente de ambas Secretarías, aunque sus conocimientos sobre ambos temas fueran bastante limitados al inicio de sus funciones.
9. Al producirse los cambios anteriores se fue fortaleciendo la figura de la Presidencia de la República, la del Secretario de Defensa Nacional y la del Secretario de Seguridad, colocando bajo el mando de estos últimos a las Fuerzas Armadas y a la Policía: en la organización de las Fuerzas Armadas, figura en la parte superior la Presidencia de la República en su carácter de COMANDANCIA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS; debajo se encuentra la Secretaría de Estado en el Despacho de Defensa Nacional y debajo de la Secretaría, en condición de subordinado, el Estado Mayor Conjunto (LC. 2001, art. 19).
10. El presidente de la República ejerce el MANDO DIRECTO de las Fuerzas Armadas” (LC. 2001, art. 22 y art. Constitucional 277) y tiene la función de “asegurar la política general de defensa nacional, de conformidad con la ley” (LC. 2001, art. 23, inciso 9) y art. Constitucional 277. “Las Fuerzas Armadas … se fundamentan en los principios de JERARQUÍA, unidad de mando y disciplina…” (LC. 2001, art. 2).
11. La Secretaría de Defensa tiene la función de “velar porque se ejecute debidamente la política de defensa nacional por las fuerzas Armadas” (LC: 2001, artículo 25, inciso 1): También tiene la función de “ordenar la elaboración o actualización de los planes de defensa nacional” (LC. 2001, art.26, inciso 6) y de “supervisar, inspeccionar y ejercer control sobre la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas” (LC. 2001, art. 25, inciso 8.
12. Por todos es sabido, o debería serlo, que el poder Ejecutivo es el encargado de la administración general del Estado (art.245 de la Constitución); que esa función la ejerce a través de las Secretarías cuyos titulares “dependen directamente del presidente de la república” (art.246); además, este poder del Estado es el encargado de elaborar la política general del mismo (art. 245, incisos 2 y 12), y, consecuentemente, las políticas de Estado en todos los campos de su quehacer, incluyendo la defensa nacional y la seguridad pública.
13. “El secretario de Estado en el Despacho de Defensa Nacional será nombrado o removido libremente por el presidente de la República” (art. Constitucional No.280) al igual que el secretario de Seguridad y que el mismo jefe del Estado Mayor Conjunto.
14. Al jefe del Estado Mayor Conjunto le toca, hacia adentro de las Fuerzas Armadas, “ejercer el mando operativo militar de las Fuerzas Armadas (art. 45, inciso 1) pero hacia afuera y en su condición subordinada: “cumplir y hacer cumplir”, “hacer que se cumplan”, “proponer” y “solicitar” al secretario de Defensa o al presidente de la República en su condición de comandante general, “A TRAVÉS DEL SECRETARIO DE ESTADO EN EL DESPACHO DE DEFENSA NACIONAL” (art. 45).
15. El Consejo Nacional de Defensa y Seguridad (CNDyS) reúne dos funciones constitucionales que corresponden a dos instituciones diferentes: Defensa y Seguridad, Fuerzas Armadas y Policía, a través de los titulares de las Secretarías respectivas: secretario de Defensa Nacional y secretario de Seguridad.
16. El CNDyS es, por definición una instancia POLÍTICA cuyos integrantes se dedican a DELIBERAR. Y “las Fuerzas Armadas de Honduras son una institución nacional de carácter permanente, esencialmente profesional, APOLÍTICA, obediente y NO DELIBERANTE” (LC. 2001, art.1) y art. Constitucional No. 272. No pueden pertenecer al Consejo en igualdad de condiciones el superior jerárquico y el subordinado, porque en las respectivas Secretarías el primero ordena y el segundo ejecuta.
17. Hay una diferencia entre “CONDUCCIÓN POLÍTICO- ESTRATÉGICA” y “CONDUCCIÓN MILITAR”. La primera es POTESTAD CIVIL/ POLÍTICA y le corresponde a la presidencia de la República en su condición de Comandancia General de las Fuerzas Armadas dirigir todos los aspectos relacionados con la política de defensa nacional y con la política de seguridad, traducidoS en las respectivas políticas y en la conducción de estas, lo cual realiza a través de los respectivos secretarios de Estado. La segunda, la conducción militar, es potestad de las Fuerzas Armadas que poseen los conocimientos técnicos para cumplir con la directiva que emana directamente de la presidencia de la República. Lo mismo para la conducción policial: la policía tiene los conocimientos técnicos para cumplir con la directiva que proviene de la autoridad más alta en esa función que es la Presidencia de la República. En ambos casos son conocimientos técnicos y no políticos que no son de su competencia.
18. El CNDyS es UNA INSTANCIA POLÍTICA DE DELIBERACIÓN CIVIL; los titulares de las Fuerzas Armadas y de la Policía pueden asistir cuando la presidencia lo autorice a petición de los respectivos secretarios de Estado, para discutir asuntos técnicos relacionados con su conocimiento especializado, de la misma forma en que la Junta de Comandantes está constituida exclusivamente por militares para tratar asuntos de su competencia y, por ello, no aparece como integrante ningún civil.
19. Los secretarios de Estado son de libre nombramiento del titular del Ejecutivo. En ningún lado de la Constitución de la República aparece que deben tener conocimiento, estudios o grados universitarios sobre los temas de su competencia como tampoco existen para ser diputados al Congreso, integrantes de alguna comisión especial o alcaldes. Esto permitió que el mandatario anterior nombrara como titular de salud a una persona que no tenía la formación correspondiente y a otros presidentes que nombraran a personas de su confianza sin que tuvieran conocimientos especializados porque bastaba para ello que cumplieran con las directivas que emanaban de la más alta jerarquía del país.
20. Los temas de defensa nacional (asunto militar) y de seguridad (asunto policial) son competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores (los militares actúan cuando los mecanismos diplomáticos fallan y los policías actúan cuando se ejecutan acuerdos intra regionales o vis a vis con otros gobiernos en materia de criminalidad común y organizada). De la misma manera, los asuntos de policía comunitaria tienen que ver con los alcaldes y, por tanto, con la Secretaría de Gobernación y Justicia.