Ciudades Modelo: un experimento que no marcha bien en Honduras

La confusión acerca de la gobernabilidad aumentará la sospecha de que las ZEDE son una forma más de enriquecer a una elite arraigada y erosionar los derechos de los hondureños comunes.

Tomado de The Economist

Las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE), más conocidas como Ciudades Modelo son un experimento que hasta ahora no marcha bien en Honduras y después de siete años de trabajo, el esquema es tan vago como ambicioso.

Un soleado miércoles en Amapala, frente a la costa de Honduras, 33 hombres en edad de trabajar se instalaron en filas de sillas en la calle principal bajo una lona para ver un partido de fútbol. No había mucho tráfico para interrumpir. La ciudad en ruinas de la isla de El Tigre había sido una vez un puerto bullicioso, el envío de café y otros productos básicos a Europa. Herbert Hoover y Albert Einstein pensaron que el lugar merecía la pena visitarlo. Pero los comerciantes y armadores alemanes que habían manejado el comercio de Amapala se fueron después de la segunda guerra mundial; En 1979 el puerto se trasladó al continente. Los aficionados al fútbol ahora trabajan intermitentemente como pescadores, agricultores y conductores de mototaxis de tres ruedas, la mayoría que ganan menos de $ 2 al día. Algunos de los edificios pintados de color pastel llevan signos en inglés, puestos en la expectativa de un resurgimiento del turismo que nunca sucedió.

El gobierno de Honduras promete regresar a los días de gloria. En 2013 anunció planes para construir un «megapuerto» en Amapala, junto con una oficina de aduanas y plantas de procesamiento para exportaciones como camarones, textiles y bananos. El dinero provendría de inversores privados, que serían atraídos por el establecimiento de tres «zonas de empleo y desarrollo económico» (ZEDEs). Más ambiciosas que las típicas zonas de libre comercio, éstas serían jurisdicciones independientes con sus propias leyes, tribunales y policía. El capital que atraen crearía puestos de trabajo y aliviaría la pobreza. En lugar de huir a Estados Unidos, los hondureños amenazados por las bandas omnipresentes del país podrían encontrar seguridad y sustento en los ZEDE.

El gobierno tiene tanta fe en esta idea que en 2013 aprobó una ley que añade ZEDEs a los municipios y departamentos como unidades de la república. Está considerando propuestas para 20 ZEDEs en todo el país y ha firmado más de diez memorandos de entendimiento con inversionistas, dice Octavio Sánchez, uno de los líderes del proyecto. Algunos están «listos para ir a la tierra comprados, los mapas dibujados y el capital levantado», dice. El gobierno puede anunciar los primeros proyectos a finales de agosto. Pueden ser tan pequeños como un centro de llamadas o cubrir una ciudad entera.

Los dulces sueños están hechos de ZEDEs 

Es fácil ver por qué Honduras podría querer crear enclaves de seguridad y eficiencia en su territorio. Es uno de los países más violentos del mundo; Las leyes y los contratos son impredecibles; Su burocracia es un obstáculo más que una ayuda a sus ciudadanos; La infraestructura es rudimentaria y está en mal estado (ver tabla). 

La propuesta del gobierno para superar estos defectos se inspira en la idea de «ciudades chárter», nuevas jurisdicciones en tierras vacías que evitan instituciones débiles para atraer inversiones y empleos. Paul Romer, ahora economista jefe del Banco Mundial, popularizó la idea después de notar que las ciudades autónomas como Hong Kong y Dubai se convirtieron en imanes para la inversión. En 2010, el Sr. Sánchez, jefe de gabinete de Porfirio Lobo, presidente de Honduras en ese momento, pidió al Sr. Romer que ayudara a establecer las primeras «ciudades modelo» después de ver una charla que TED dio. 

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Al igual que las zonas de libre comercio de Dubai, los ZEDE deben «integrarse perfectamente en la ciudad», dice Sánchez. Pero también se remontan a un modelo más antiguo de los días de la república bananera hondureña, cuando el país en efecto entregó grandes extensiones de territorio a firmas gigantes como la United Fruit Company. «Los enclaves bananeros son un ejemplo del funcionamiento exitoso de modelos de otros estados», dice Ebal Díaz, secretario del consejo de ministros de Honduras. Pero el plan para corregir los fallos del país un ZEDE a la vez está causando alarma. Las zonas se pueden crear en áreas poco pobladas sin el consentimiento de los lugareños. Los hondureños dentro de ellos perderán algunos derechos. Según la ley que crea los ZEDE, sólo seis de los 379 artículos de la constitución deben aplicarse dentro de ellos, señala Fernando García, abogado en Tegucigalpa, la capital de Honduras. Estos no incluyen los que suscriben derechos como el habeas corpus y la libertad de prensa. 

El proyecto se ve afectado por el conflicto entre los extranjeros traídos para ayudar a controlarlo y los funcionarios hondureños responsables de ponerlo en práctica, y por las luchas entre los propios hondureños. Qué decisiones se han tomado y quién las ha hecho es un misterio para las personas fuera del proceso, e incluso para algunos que supuestamente son parte de ella. Los forasteros asumen lo peor. Un informe reciente de Carnegie Endowment, un grupo de expertos, califica a Honduras como «emblemático» de países en los que «la corrupción es el sistema operativo» de redes formadas por gobiernos, empresas y «criminales». La saga de ZEDE sugiere que tal sistema tendrá gran dificultad en crear uno que esté libre de sus propios defectos.

El plan ZEDE tiene sus orígenes en un golpe de Estado y la política complicada que siguió. El gobierno de Lobo, que ganó apresuradamente las elecciones después de que el ejército derrocado a un predecesor en 2009, aprobó una ley que crea un precursor de ZEDEs. Después de que el tribunal constitucional anuló la ley, diciendo que violaba la soberanía hondureña, el congreso rechazó a los cuatro jueces que habían votado en contra y enmendó la constitución para permitir la aprobación del actual estatuto de «ciudades modelo» en 2013.

Para entonces, Paul Romer había roto con el proyecto (después de darse cuenta de que la «comisión de transparencia» que se suponía que presidiría nunca existiría de hecho). Pero todavía tiene mucho apoyo político. El actual presidente, Juan Orlando Hernández, que se postula para la reelección, ve las ZEDEs como un votante. Recientemente publicó en Facebook un mapa (quizá fantástico) que mostraba cómo transformarían a Honduras en el «centro logístico» de las Américas. Un grupo abigarrado de libertarios extranjeros, que como la idea de mini-utopías ligeramente reguladas para la empresa, todavía están involucrados.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dijo que podría prestar 20 millones de dólares para respaldar su desarrollo. Incluso después de siete años de trabajo, el esquema es tan vago como ambicioso. Nadie fuera de un grupo pequeño sabe cuál será el primer proyecto. Agile Solutions, una firma de software brasileña, habla de invertir 200 millones de dólares para abrir un «pueblo startup» en Tegucigalpa, creando 6.000 empleos. Su jefe hondureño, Carlos Cruz, ve a la zona como una «pizarra en blanco», que la empresa podría utilizar como laboratorio para nuevos enfoques de la salud, la educación y los impuestos.

Otro candidato a ser el primer ZEDE es una alianza público-privada con inversionistas canadienses para crear un «distrito de energía» en el departamento de Olancho, donde la madera sería cosechada como combustible. El propio ZEDE se limitaría al principio a un parche de 1,6 kilómetros cuadrados (0,6 millas cuadradas), que será ocupado por una central eléctrica. Pero eventualmente podría expandirse a un área que abarca el 8% del territorio hondureño e incluye a 380.000 personas.

HOI, una ONG cristiana con sede en los Estados Unidos, se dedicaría a proporcionar atención médica y educación desde el principio en esta «área de influencia». Después de gastar millones de dólares en estudios de factibilidad para Amapala, la agencia de desarrollo de Corea del Sur concluyó que el área no está lista para un megapuerto.

Así que el gobierno hondureño decidió comenzar con un proyecto turístico que atrapa a varios pueblos pesqueros de la bahía, además de fábricas y un centro aduanero cercano. Algunas ZEDE propuestas se basan en el «Plan 2020», un plan maestro para el país elaborado por la consultora estadounidense McKinsey. Se sugiere la creación de 600.000 puestos de trabajo mediante la atracción de las operaciones de montaje de vehículos, centros de llamadas y otras industrias de Asia.

Incluso ahora, la forma en que ZEDEs funcionará es una cuestión de discusión entre sus partidarios. La ley pone el control efectivo en manos de inversionistas y un «secretario técnico» que administrará cada zona (y debe ser ciudadano hondureño). Son responsables ante una «comisión de mejores prácticas» independiente (CAMP). Las causas civiles y penales serán juzgadas por tribunales especiales de la ZEDE, aunque no está claro si cada zona tendrá su propia o si se unirán a un solo sistema paralelo.

Podrían contratar a jueces extranjeros para conocer casos civiles y penales, así como los equipos de fútbol hondureños contratan a jugadores extranjeros, sugiere Ebal Díaz.

Un «tribunal de derechos individuales», guiado por convenciones internacionales, protegerá a los residentes. Sus decisiones pueden ser apeladas ante los tribunales internacionales. Pero esta estructura de gobierno no está resuelta; Los participantes no están de acuerdo en lo que se ha decidido o incluso en quién es parte de ella.

El CAMP original, nombrado por el expresidente Porfirio Lobo, tenía 21 miembros, incluyendo a Grover Norquist, un activista antitabaco estadounidense, Richard Rahn, luego del libertario Cato Institute en Washington, DC, y Mark Klugmann, ex asesor de Ronald Reagan. Este organismo se reunió una sola vez, en marzo de 2015, en la isla turística de Roatán.

Según Sánchez y Díaz, se ha reducido a 12 miembros. Siete son hondureños del partido nacional gobernante; Los cinco extranjeros incluyen a Rahn y Barbara Kolm, economista con vínculos con el Partido de la Libertad de Austria de extrema derecha, pero no con el Sr. Klugmann.

Este grupo se ha reunido secretamente en Miami. Pero el poder ahora es ejercido por un comité permanente de cinco personas encabezado por la Sra. Kolm, que es el único miembro extranjero. El Sr. Klugmann denuncia que la exclusión del CAMP original es «ilegítima» e ilegal. Arnaldo Castillo, ministro de desarrollo económico de Honduras, niega que se haya producido. El argumento sobre el cual el CAMP se encarga también es sobre el principio.

Klugmann cree que la buena gobernanza es más importante para los inversores que la mano de obra barata y la regulación de la luz. Quiere que los ZEDE perfeccionen su estructura institucional antes de comenzar sus operaciones. Rahn parece estar perdiendo el corazón. Se le pidió que tratara de introducir las mejores prácticas de gobierno corporativo. Pero ha sido una «lucha cuesta arriba». Aunque se supone que el CAMP es independiente, el Sr. Rahn tiene «la fuerte impresión de que hay interferencia del gobierno».

La facción hondureña de Sánchez parece estar más dispuesta a firmar acuerdos, y está más dispuesta a cortar esquinas. Una propuesta es para una asociación público-privada con Conatel, la compañía estatal de telecomunicaciones. Su jefe es  Ebal Díaz, quien también es miembro del CAMP autorizado a firmar memorandos de entendimiento y el jefe de la agencia que registra los títulos de propiedad. El Sr. Sánchez no ve ningún conflicto de interés en esta acumulación de roles. «Es el mismo gobierno», dice. La confusión acerca de la gobernabilidad aumentará la sospecha de que las ZEDE son una forma más de enriquecer a una elite arraigada y erosionar los derechos de los hondureños comunes.  El National Lawyers Guild, una ONG americana de izquierda, teme que el CAMP y los secretarios técnicos ejerzan un poder incontestable sobre las ZEDE y las personas que viven y trabajan dentro de sus fronteras. Una vez establecidos, los ZEDE pueden tomar tierra para expandir las zonas. Eso puede provocar conflictos: el 90% de los hondureños no tienen títulos en sus hogares y los puntajes han muerto en conflictos de tierras en los últimos años.  Los hondureños que viven en áreas designadas por ZEDEs tienen poca idea de lo que está en la tienda. «Nunca hemos estado en el circuito», dice Julio Ramírez, empleado de la ciudad de Amapala. Es posible que nada cambie en el soñoliento Amapala. Salvador Nasralla, el candidato principal para destituir a Hernández en las elecciones del 26 de noviembre, dice que derogaría la ley ZEDE (aunque eso requeriría una mayoría de dos tercios en el congreso). El caos del CAMP puede alejar a los inversionistas. Pero si vienen, los aficionados al fútbol de Amapala pueden aprender lo que es conejillos de indias en un atrevido experimento económico. Su pequeña isla estará en Honduras, pero ya no de ella.