Por: Mauricio Cárdenas
WASHINGTON, DC – A comienzos de este año, el Banco Mundial me encomendó a mí y a cinco colegas académicos que desarrolláramos recomendaciones sobre cómo mejorar la metodología detrás de su informe anual Doing Business (Informe de facilidad para hacer negocios), que calificaba a los países en base a la calidad de sus regulaciones comerciales y su ambiente de negocios general. El informe había sido un pararrayos para la controversia desde su incepción en 2003. Si bien generó una cobertura elogiosa en los medios económicos globales, también fue objeto de constantes críticas por su aparente sesgo anti-regulación, anti-sindicatos y anti-impuestos.
El 1 de septiembre, presentamos nuestras recomendaciones finales, e instamos a una revisión importante de Doing Business, que incluía poner fin a la práctica de calificar a los países. Dos semanas más tarde, el Banco Mundial anunció que eliminaba el informe por completo después de que una investigación separada realizada por un estudio de abogados externo concluyera que los datos habían sido manipulados deliberadamente para alterar las calificaciones de algunos países, esencialmente las de China y Arabia Saudita.
Dejando de lado el debate sobre lo que realmente sucedió en el pasado, el fin de Doing Business tiene consecuencias importantes. No tenemos dudas de que el mundo necesita una herramienta para medir las condiciones de los países para el desarrollo de los negocios y el atractivo para la inversión extranjera directa, y de que los datos de un proyecto semejante son sumamente relevantes tanto para los investigadores como para los líderes empresariales y gubernamentales.
El Banco Mundial ya ha declarado su intención de seguir trabajando en cuestiones vinculadas al clima empresarial. Pero para recuperar terreno en este dominio, tendrá que superar un profundo déficit de confianza y tomar medidas drásticas para restablecer la confianza de la población en sus datos. Nuestras ideas sobre cómo enmendar Doing Business ahora podrían servir como criterios mínimos que debería cumplir cualquier esfuerzo nuevo en esta área.
Primero, el Banco Mundial no debería crear un nuevo índice para calificar a los países, como lo hacía Doing Business. Esos índices agregados son inevitablemente arbitrarios, y los rankings invocan criterios normativos que van mucho más allá de la evidencia disponible. Aún antes del escándalo de manipulación de datos reciente, era claro que la metodología detrás de muchos de los indicadores individuales de Doing Business tenía que ser revisada.
El problema principal era que Doing Business, en realidad, no sondeaba a las empresas o medía los costos del mundo real de hacer negocios para un conjunto representativo de pequeñas y medianas empresas. Por cierto, se basaba en criterios subjetivos de un pequeño grupo de expertos, que eran invitados a evaluar los costos de la regulación para una firma hipotética que muchas veces no era representativa en muchos de los países que evaluaba el Banco. El énfasis en las evaluaciones de jure tiene que ser reemplazado por condiciones de facto.
Quiso la suerte que las diferentes encuestas del Banco Mundial les preguntaran periódicamente a los gerentes de las empresas algunas de las mismas preguntas planteadas por Doing Business: sobre el tiempo requerido para registrar una empresa, obtener un permiso de construcción, hacer pasar productos por la aduana y demás. Resultó ser que las propias respuestas de las empresas no tenían ninguna relación con las de los expertos de Doing Business. Si hay un sucesor para Doing Business, tiene que empezar a partir de datos reales, no hipotéticos.
Un segundo conjunto de cuestiones tiene que ver con suposiciones sobre políticas o regulaciones correctas, implícitas en cualquier ranking de contexto de negocios. Para algunos indicadores, como demoras en el registro de una empresa, menos es claramente mejor. Pero para otros, como la tasa de impuesto corporativo, la política óptima es objeto de un caluroso debate académico.
La cuestión impositiva se volvió cada vez más difícil para el informe Doing Business en los últimos años. Mientras que 130 países finalizaron planes este año para una tasa de impuesto corporativo global mínima, el índice siguió alentando una carrera hacia el abismo en materia de tributación corporativa.
Tercero, cualquier intento serio por medir el clima de negocios de un país debe considerar los esfuerzos gubernamentales por reparar las fallas de mercado y ofrecer bienes públicos esenciales. Pero la amplia visión del Banco Mundial de cómo promover un buen clima de negocios, tal como estaba representada en el índice Doing Business, tenía algunos puntos ciegos severos. Aparentemente, para que el sector privado floreciera el gobierno necesitaba esencialmente hacerse a un lado.
Esta visión no contemplaba inversiones públicas en infraestructura básica como caminos, redes de telecomunicaciones y redes eléctricas, que son fundamentales para hacer negocios, pero que no aparecían en absoluto en el informe. Tampoco había allí alguna referencia a la prevención de delitos y al orden público, una fuerza laboral calificada o inversiones en investigación y desarrollo.
Finalmente, está la cuestión de la credibilidad de los datos. Una mayor transparencia sería un buen inicio. Los datos crudos básicos en el informe Doing Business nunca estuvieron disponibles al público, de manera que el análisis no se podía replicar de manera independiente. Un foco excesivo en los rankings y la falta de acceso a los datos resultó en un producto que era vulnerable a las presiones políticas y al regateo de datos.
Pero las reglas de transparencia no pueden garantizar que no haya una manipulación deliberada. En definitiva, el Banco Mundial tendrá que convencer a los usuarios de datos de que ha creado un contrafuegos funcional entre su trabajo analítico y sus operaciones de préstamo. Con ese objetivo, el Banco debería abandonar la práctica de vender servicios de asesoría sobre cómo mejorar los resultados en las estadísticas que mide de manera directa.
La desarticulación de Doing Business representa para el Banco Mundial una oportunidad de reclamar su liderazgo intelectual en el desarrollo global a través de un renovado compromiso con la recopilación y análisis de datos creíbles. Decir que el escándalo fue desafortunado pero que la metodología era correcta no servirá de nada. Los rankings de Doing Business –que resultan del agregado de índices- siempre fueron dudosos, porque no ofrecían un panorama preciso de las condiciones en el terreno y no permitían inversiones públicas cruciales, impuestos sensatos o regulaciones necesarias. Cualquier esfuerzo futuro para evaluar el contexto de negocios en países miembro debe ocuparse de estas falencias.
Este comentario también está firmado por los otros miembros del Panel de Revisión Externa de Doing Business: Laura Alfaro, Alan J. Auerbach, Takatoshi Ito, Şebnem Kalemli-Özcan, y Justin Sandefur.
Mauricio Cárdenas, ex ministro de Finanzas de Colombia, es profesor de investigación visitante en el Centro de Políticas Energéticas Globales de la Universidad de Columbia.
